一、 新形势新要求

2022年10月，庄少勤副部长在中共中央宣传部“中国这十年”系列主题新闻发布会上表示，我国第一部全国国土空间规划纲要编制完成，“多规合一”国土空间规划体系总体形成。今年是全面实施《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》）的开局之年，《纲要》把“建设智慧国土”确立为战略目标任务，并明确要求“建设国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network，简称 CSPON）”。2023年全国自然资源工作会议把“加快构建基于国土空间规划‘一张图’的数字化空间治理体系”作为未来五年自然资源重点工作部署。2023年9月，自然资源部办公厅印发了《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023-2027年）》（以下简称《工作方案》），是国土空间规划数字化发展过程中一个新的“里程碑”。其九大任务中的首要任务就是要对国土空间规划“一张图”实施监督信息系统进行升级，形成标准统一、衔接通畅的国土空间规划实施监测网络。

随着国土空间规划成果的报批，今年正式进入国土空间规划实施监督的元年，从而会进一步加强规划实施监督管理，为了更好地满足监测评估预警的需要，需对现有的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称 规划“一张图”系统）进行优化提升。下一步需要基于已有工作基础，针对支撑系统可持续运行的理论体系、技术工具、数据治理、指标体系、算法支撑等内容，面向CSPON建设探索未来规划“一张图”系统的优化方向，为建设“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划和国土空间智慧治理体系提供决策支撑。

二、 新总结新思考

根据自然资源部的统一部署，对照“四个统一”要求，通过四年时间各地已陆续完成了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，基本建成了四级互联、边界完整、可层层叠加打开的全国国土空间规划“一张图”，配套技术标准体系的出台和各地的实践建设，为“政产学研用”开放治理新生态的建设奠定了扎实的理论基础和实践基础。

（一） 技术标准出台情况

2021年9月，自然资源部、国家标准化管理委员会制定了《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021-2023年）》，充分发挥标准化工作在国土空间规划编制、审批、实施、监督全生命周期管理中的战略基础作用，从通用基础、编制审批、监督实施和信息技术四个方面加快构建统一的技术标准体系。

2022年5月份自然资源部出台的《自然资源标准体系》进一步明确了国土空间规划标准子体系框架，其中基础通用类主要涉及12个标准，编制审批类24个，实施监督类4个，信息技术类12个，本文按已发布、制定中、待制定三个阶段对这些标准进行统计，其中编制审批类涉及总体规划的有7个，详细规划的有1个，相关专项规划的16个；信息技术类中数据库标准8个，大数据应用类1个，数据汇交1个，信息平台1个，规划“一张图”系统1个。

图 国土空间规划标准建设情况

2021年出台的《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（GB/T 39972-2021），明晰了系统技术要求，有效指导了规划“一张图”系统建设，下一步各地需要加大基础类、平台类、数据治理类、应用场景类、算法模型类标准的研究力度，全面支撑CSPON建设。

（二） 各地实践招标情况

截至2023年4月，文章选取了公开招标网上规划“一张图”系统的相关招标信息，以“国土空间规划‘一张图’、‘一张图’系统、‘一张图’实施监督、‘一张图’实施监督信息系统”等为关键词进行搜索，共得到694份省市县招标信息，时间跨度从2018年至2023年，共计31个省份。从时间维度、行政区域、行政级别三方面进行统计分析，具体如下：

◆ 从时间维度上看

对2018-2013年度全国招标数量进行统计，不难看出，各地自2018年启动相关招标工作，于2021年、2022年达到建设顶峰，整个公开招标周期具体可分为上升期、高峰期和收尾期三个阶段。

图 2018年-2023年全国招标数量统计

上升期：2019年是明确规划“一张图”系统建设任务的起始之年，广东、四川、天津等省（直辖市、自治区），武汉、成都、杭州等13个地级市率先启动招标工作；2020年甘肃、广西、河北、湖北、辽宁、内蒙古、宁夏、新疆等8个省（直辖市、自治区），厦门、苏州、南京等63个地级市、94个县推动招标工作，其中县级招标具有规划编制和平台系统一起招标的特点。

高峰期：2021年国家陆续出台了《技术规范》 《系统功能评定规则》等指导性文件，为各地系统建设提供了技术指导和验收标准，湖南、江苏、海南等省份，59个地级市和156个县如火如荼推进系统建设工作；2022年进入招标高峰期，约70个地级市、154个县启动了招标工作，内蒙古、四川、新疆等省份则启动了二期建设，深化和拓展应用场景，同时这也是规划“一张图”系统建设的收尾之年。

收尾期：2023年截至4月，约招标52个，其中市级7个，以二期升级或运维为主；县级45个，集中在河南、河北、广西、甘肃、重庆等省市。2023年招标工作以县级为主，距离建成国家、省、市、县四级贯通的规划“一张图”系统和规划实施监测网络体系又迈进一大步。

◆ 从行政区域上看

目前全国已有31个省份在招标上升期完成系统建设招标工作，后续主要以二期升级和运维为主。其中河北61个，山东50个，广西49个，四川47个，甘肃44个，内蒙古41个，湖南39个，山西37个，河南34个，辽宁32个，陕西31个，湖北28个，江苏28个，新疆27个，浙江22个，江西19个，广东18个，安徽14个，贵州14个，云南14个，福建11个，青海8个，重庆8个，吉林6个，西藏3个，北京3个，天津2个，黑龙江1个，宁夏1个，上海1个，海南1个。招标数量主要跟各地的建设模式相关。

图 2018年-2023年各省招标情况统计

◆ 从行政级别上看

距不完全统计结果，2018年至2023年省级招标31个，市级205个，区县级458个。各地主要按照统分结合或分建的模式进行系统建设，其中采取分建模式的省份（直辖市、自治区）主要有甘肃、浙江、贵州、四川、山东、江西、广西、湖南等，采取统分结合模式的有河北、湖北、江苏、福建、新疆、安徽等省份（直辖市、自治区），采取统建模式的主要有广东、黑龙江、宁夏、河南、海南等省份（直辖市、自治区）。

图 2018年-2023年不同行政级别招标数量占比统计

三、 新技术新方向

以ChatGPT、Midjourney等为代表的各类AIGC应用为规划行业变革带来新的契机，以多源大数据为基础，具备文本、图片、视频等多模态感知与认知融合能力的多模态大模型将成为赋能“可感知、能学习、善治理、自适应”智慧规划的重要支撑。目前，规划“一张图”系统在数据资源体系建设、空间规划传导管控、重大项目要素保障、城市体检评估、二三维立体管控等方面均取得了一定的成效，但离实现“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划还存有一定的差距，主要体现在以下五个方面：

图 五个优化方向

（一）支撑规划“一张图”系统业务逻辑运行的理论体系需要进一步健全

国土空间规划作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，要注重目标、问题和运行（实施）导向。从时空发展角度，既要满足全域全要素的管控要求，又需适应全生命周期管理需求；从纵横互联角度，建立健全跨层级、跨地域、跨部门的业务协同制度机制，面向高质量发展的规划调控体系，构建精准传导、编管协同的规划实施体系。国土空间规划具有多学科、多领域、多部门的特点，知识体系充满着多元的复杂性，应加大支撑规划业务逻辑运行的新规划理论的科研倾斜支持力度，确保规划体系高效运行。

（二）支撑规划“一张图”系统业务全链管理的技术工具需要进一步提升

规划“一张图”系统作为国土空间规划运行体系建设的支撑系统，是国土空间规划编制、审查、实施、监督、体检等业务运行的重要载体。国土空间规划的各个环节均需要先进的技术工具，目前研发的各类工具较为零散，在不同层次规划之间的衔接、关键环节的逻辑串联等方面支撑不足，下一步需充分考虑规划实施路径、规划实施过程、规划反馈机制等内容，挖掘在国土空间格局解析、问题研判、结构诊断、趋势预测、态势预警、方案推演等方面的定量处理与分析能力。

（三）支撑规划“一张图”系统规划实施监测的数据资源需要进一步治理

规划“一张图”系统数据治理是精准认知国土空间内部规律和规划实施过程中深层次问题的基础保障。目前，我国数据治理多停留在数据汇集和信息获取层面，针对数据的按需组装、逻辑关联、知识挖掘和高维应用等方面有待深入研究。另外国土空间规划实施数据获取的实时性和动态性不足，对规划实施评估的时效性和决策的及时性支撑不够。下一步需构建集遥感、无人机、物联网和互联网等多手段、多渠道的国土空间规划实施监测感知体系，面向五级三类国土空间规划实施监测构建国土空间信息模型（Territory Information Modeling，以下简称“TIM”），强化数据的“聚通用”和多维计算能力，有效满足全体系、全空间、全域、全要素和全周期国土空间规划实施监测评估的系统性和差别化要求。

（四）支撑规划“一张图”系统规划实施监督的指标体系需要进一步完善

指标体系作为考量规划实施的基础性评价，是规划达成度评判和精准实施追溯的重要依托。针对国土空间规划实施监督的特点与需求，自然资源部提出构建多层级、协同式的全国国土空间规划实施监测网络，旨在实现动态监测评估，加强对重要控制线、重大战略区域、重点城市等规划实施情况和重大工程重点领域、突出问题的监测预警。因此，从满足各级各类的国土空间规划实施监督管理需求角度上看，下一步需要基于科学方法和业务逻辑，建立有针对性、系统化的监测内容框架和指标体系，实现国土空间主体需求“感知-认知-管控-治理-再认知”的闭环。

（五）支撑规划“一张图”系统动态监测分析的算法模型需要进一步深化

随着国土空间规划业务场景的复杂化，国土空间规划监测评估预警需要实现对国土空间规划全流程信息的深入分析。早期规划监测评估工作多停留在单要素或单点研究上，难以实现国土空间规划实施的综合评价、深度分析和实时预警。当前以大数据、人工智能、移动互联网、物联网、高性能计算、虚拟仿真等为代表的一系列信息技术，已逐渐在国土空间规划相关工作中崭露头角。下一步需重点构建场景导向的智能评估优化模型，探索实时数据驱动下模型参数和预警阈值自动调优技术，加强基于算法模型的自动化、智能化分析评价能力，以支撑动态监测分析的高效化、准确化和实时化。

四、 新趋势新展望

 （一）规划技术能力升级：从定性可视到定量推演

紧密围绕国土空间规划实施监督监测需求，依托人工智能（AI）算法优势、大数据（Big Data）算据优势、云计算（Cloud Computation）算力优势的“ABC”集成技术体系，构建智慧国土空间规划模型体系，形成国土空间规划核心技术底座。对积累的行业相关法律法规、政策标准、业务规则、典型案例等进行标准化、数字化，为国土空间规划专业大模型的训练提供充足、高质、专业的语料。以生成式人工智能（AIGC）辅助城市设计为例，通过训练学习已有的成千上万城市设计案例，智能快速生成既满足用地控规条件又与周边环境协调的城市设计方案。

图 生成式人工智能AIGC辅助城市设计

（二）规划信息认知升阶：从数据驱动到场景驱动

随着规划技术能力的升级，如何充分发挥数据的汇聚优势，使汇聚的数据发生逻辑联系，生长出“智慧”，是我们下一步的重点工作。加强知识图谱等技术在国土空间规划领域的深度应用，强化算法技术逻辑与行政逻辑的结合，以场景流驱动建立有机衔接、上下联动的数据流、业务流。未来的智慧规划将经历：建设模式从粗放集成到精细耦合、交互方式从静态感知到动态认知、架构方式从虚实异步到孪生同频、决策方式从经验决策到数据决策的转变，从而推动从定性可视到定量推演的智慧规划迭代升级。

图 场景驱动的规划信息认知升阶

（三）规划网络监测升维：从场所空间到流动空间

国土空间是场所空间和流空间的复合体，流和关系是空间整合的重要力量，应把握国土空间网络结构的无标度性，加强对流动空间的监测。各地规划实践中，对于规划实施监测的研究多聚焦于场所空间，对于不同空间单元的能量流、要素流、人流、物流、信息流、资金流等，能够反映区域、流域间综合联系和专项联系的监测指标和网络模型研究力度还需加大。CSPON未来承载的将是集“物理网络、数据网络、业务网络、应用网络、人才网络、服务网络”等多元网络的综合网络体系，是更加开放、更为丰富、更有动力的空间规划网络的“活力广场”。

图 智慧国土空间规划构建方向

（四）规划产业发展成盟：从单一治理到多元共策

现有的规划“一张图”系统已经建成了面向规划主管部门的技术支撑脉络。未来需要基于国土空间基础信息平台，采用多网部署的方式，构建面向“政产学研用”等多元主体的规划互动体系，举大众智慧“共策、共建、共享、共用”。未来的CSPON可能是一个人人都能逛的“网上规划超市”，可以展示规划成果、科研论文，推送各类规划视频，也可以通过无偿或有偿方式获取各类规划工具、模型、数据集等；也可能是一个“云上规划擂台”，可以线上组织论坛、知识竞赛、有奖问答等。让更有活力、更具创造力的主体参与到我国国土空间治理事业中，凝聚空间治理共识，建成具有中国特色的国土空间规划实施监测网络。

图 国土空间规划监测网络概念模型

本文作者

吴赛男，广东国地规划科技股份有限公司大数据中心技术总监

张鸿辉，广东国地规划科技股份有限公司联席总裁、自然资源部“碳中和与国土空间优化”重点实验室副主任、广东省智慧空间规划工程技术研究中心主任、教授级高级工程师

钟镇涛，广东国地规划科技股份有限公司大数据中心技术总监