空间规划下半场，详细规划的管理能力升级方案
时间：2023年05月10日16:12
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来源：规划师杂志
以总体规划为核心的国土空间规划“上半场”已基本稳定，即将进入以详细规划为重点的“下半场”。蕾奥规划依托广东省厅政策研究服务和深圳、佛山、东莞、中山、珠海、西安、金华、南京、宁波等城市的详细规划实践项目，开展国土空间规划背景下的详细规划管理能力升级路径探索，提出以“提速增效，建立详细规划快速反应机制”为核心的八大升级路径。
一、为什么进行能力升级？
● 国土空间规划需要有效传导
详细规划是国土空间规划体系中的重要一环，是实现纵向到底、横向到边规划管控的重要载体。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），明确“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。
◎国土空间规划传导体系示意图 | 作者自绘
● 原控规需要系统优化
原控规普遍存在“提前编制控规作为依法行政依据与批后市场开发建设动态需求”的矛盾，且与当前生态文明建设、存量发展、提质增效等改革思路存在一定不适应性，需要从编制方法、修改程序、审批程序、管理支撑系统等方面进行系统性的优化升级。
◎原控规问题梳理示意图 | 项目组自绘
● 新要求需要贯彻落实“以人民为中心”、存量更新、多规合一、多审合一等国家、省提出的新理念、新要求亟待详细规划的回应与落实。
◎国土空间规划新文件与新形势要求 | 项目组参考《国土空间规划体系下详细规划在认识与改革方向》绘制
二、详细规划管理能力如何升级？
立足丰富的详细规划课题研究与项目基础，《国土空间详细规划管理能力升级方案》研究课题组从“传导-技术-管理”三大维度，构建了详细规划管理能力升级框架。
● 传导维度：强化“国土空间总体规划-国土空间详细规划-项目实施”传导的刚性与弹性，构建宏观稳定、中观法定、微观可调的国土空间规划体系，并在详细规划中进一步细化“单元—街区—地块（项目）”传导层级，逐层落实管控要求。
● 技术维度：匹配“提质增效”，建立“分层落实、分区治理、分类控制、动态维护”详细规划编制管理体系，科学解决依法行政与开发不确定性之间的矛盾，提高控规管理在应对变化时的灵活性和能动性。
● 管理维度：落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的要求，分级划分事权，形成事权明晰、合法可控的详细规划“编-审-督”闭环体系，基于“一张图”系统，实现详细规划动态管理维护。
◎详细规划能力升级框架 | 项目组自绘
基于详细规划管理能力升级框架，我们提出近期详细规划管理能力升级的八大路径。
路径一：开展全域详细规划评估
为强化国土空间规划传导，加强城市社会经济发展的空间保证，落实新发展理念，首先需开展全域详细规划评估工作，对原控规的实施情况、实施问题、新传导要求等进行综合评估，找准新一轮详细规划优化的重点与难点。我们建议梳理全域、全类型评估对象，构建评估一张图，分“总体-单元“两大评估层次，从“合理性、实施度、符合性“三大维度开展评估，形成N个评估专项。
◎全域评估技术路线图 | 项目组自绘
路径二：优化空间单元划分
总体规划、原控规、城市更新、交通管理等各类规划的空间单元相冲突突、交织，不符合当前空间治理的需求，亟需整合统筹优化。我们建议将详细规划单元作为国土空间规划纵向传导、横向评估、内部平衡、实施监督的空间协同治理基础单元，以生活圈为基础，结合自然地理实体、主次干道和行政管辖范围，按照主导功能明确、建设规模适宜、生活圈设施完善、利于传导管控的原则优化单元划分，实现多边界合一、以“人“为中心、走向空间治理。
◎空间单元优化技术思路 | 项目组自绘
路径三：建立规划管控传导体系
衔接国土空间规划、相关专项规划管控要求、地方管理诉求等，建立以“核心指标+结构布局+控制底线+用途管控”为核心的刚性传导和以空间形态、风貌管控等为重点的弹性传导，形成刚弹结合的国土空间详细规划管控传导体系，确保空间规划可实施、能落地。
◎规划管控传导思维示意图 | 项目组自绘
路径四：强化重大专项与详细规划融合
按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的原则，强化专项规划与详细规划融合衔接，推动涉及国土空间详细规划管控和传导的专项规划整合，形成重大专项规划统筹方案，并纳入“一张图“系统。依托”一张图“系统，建立国土空间详细规划与专项规划编制联动、数据共享、实施反馈机制。
◎重大专项统筹示意图 | 项目组自绘
路径五：完善详细规划管理技术标准体系
基于原控规管理体系评估，构建适应新形势、新要求的详细规划规则体系，建立规划、法规、规范、规则共同作用的综合管理技术标准集成。在管理办法、技术导则等基础上对重点地区或特殊地区定制开展与详细规划管理相结合的配套规则、政策研究，制定容积率转移规则、分类更新政策、城市设计引导等专项技术通则，为详细规划向下传导提供实施保障。
◎国土空间规划技术标准体系框架|《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划2021—202年）》
路径六：明确单元详细规划修编导则
在系统评估详细规划的基础上，结合空间单元优化结论，以单元为对象，根据单元类型，明确各单元详细规划修编重点，拟定“一图+一表“的详细规划单元修编导则，作为后续详细规划修编的任务书与基本要求。
◎单元导则主要内容示意 | 项目组自绘
路径七：制定详细规划修编计划
详细规划覆盖面广、内容庞杂，整体修编耗时长、难度大，建议采用“一次评估，分期修编”的组织方式，在系统评估详细规划的基础上，识别问题区域，区分紧迫程度，以详规单元为单位，从“时间-空间“双重维度合理安排详细规划修编时序，拟定近详细规划修编近期目标与年度计划。
◎详细规划修编计划示意图 | 项目组自绘
路径八：建立循环反馈的动态管理机制
将审核通过后的详细规划修编成果纳入详细规划“一张图”系统，建立“评估—修编—入库—预警—决策—修编“的动态管理机制，强化与详细规划相结合的“在地化服务”，积极探索构建“地区总设计师“制度，建立多方参与的正向循环反馈机制。
◎动态管理机制示意图 | 项目组自绘
供稿 ：总体规划设计事业部（规划实施研究中心）张建荣、杨鸽、吴倩薇
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