第四，未来空间治理要聚焦城市现代文明形成。我认为未来是中国“城市文化”蓬勃发展的时期，也是中国都市社会逐渐成熟的时期。当前，不可否认，我们的城市还是“陌生人”社会，是由房子、住区、街道组成的，城市要成为“家园”，社会从传统的乡村发展为都市，将会是一个很长的历史进程。在这个进程中，人—文化—经济增长和空间的交互融合协同，将会是下一个阶段空间治理的关键所在。我相信，未来会有更多空间相互融合塑造、小微精细的美好都市故事，也会有中华民族伟大复兴美好背景下，中国城市现代文明的发展形成。

李晓江

( 中国城市规划设计研究院原院长，教授级高级城市规划师，全国工程勘察设计大师 )

我谈谈对于空间治理价值取向的多维度认识。

一、社会变迁、空间正义与多元化供给

社会变迁与逻辑转换。城镇化“下半场”面对3个本质变化。第一，发展主体从贫困转向中高收入社会，社会阶层分化；第二，出口和基建导向的发展模式无法持续；第三，发展的逻辑从要素吸引企业，收入吸引人转向高品质生活与公共服务吸引人，人吸引企业，从生产逻辑转向生活逻辑。

二、“双碳”目标与发展模式转型

(1) “双碳”目标与城乡建设。“双碳”目标是国家的庄严承诺，是对人类命运的大国担当，也是国际竞争的应对，更是发展模式的自我倒逼。中共中央国务院关于碳达峰、碳中和的文件把建筑领域改成了城乡建设领域，这是特别符合中国国情的一个重大的变动。我们城乡建设成了去碳的四大支柱之一，去碳成为业界全新的使命。随着人均GDP增长和消费在经济中占比提高，城乡生活领域的资源能源需求还将持续快速增长，成为碳排放的主体。城乡建设一定是能源资源转型最重要的领域。

(2) 发展模式与制度改革。过去20多年形成的土地财政房地产依赖，GDP导向的城市增长制度设计的弊端已经充分显现。空间资源过量配置与错位配置，大拆大建、高消耗的建设模式，空间与建筑资源低效利用与闲置，房价高涨与家庭部门杠杆率不断提高，都成为经济社会健康发展、民生改善的障碍，更无法实现国土资源与城乡建设领域绿色低碳发展。发展模式转型必须依靠税收、财政、考核体系，乃至货币政策的制度性改革。

三、法理与公共政策视角的空间治理

(1) 国有土地与农村集体土地。宪法赋予城镇建设用地和乡村建设用地完全不同的法律地位，前者属国有土地，后者属农村集体土地。国土空间治理应当关注土地背后的权利边界与利益主体差异，尤其不能延续多年来对农村集体权益的忽视与剥夺。既要控制对宅基地权利的侵犯，也要防止农村集体土地利益的无节制扩张。

(2) 城乡规划与国土空间规划。城乡规划的法理是规划法定，依法行政实际上是依规行政，因此城乡规划需要经常修改、修编。土地管理法授权的法定工具包括规划、计划、指标与合同，是多元的管理体系，因此对国土空间规划的期望没有必要让它像城市规划一样确定。规划师不要用传统城乡规划的思维去认识基于土地管理制度的国土空间规划事务。

(3) 人均建设用地指标。人均建设用地指标管理是基于资源配置公平性的政策工具，使建设用地具有了公共品的基本属性。由此可以推论，建设用地指标是分配国土空间资源的基本手段，应该跟着人走，“人地脱钩”缺乏正义性，是对个人权利的侵犯。当个人占有建设用地不满100m²的时候他应该获得奖励；超出这个范围的居民应该做出补偿。

四、空间治理要关注四大资本水平提升

空间治理的价值目标应当是实现社会更加文明的发展，通过空间治理提升中国社会的四大资本的水平，让中国跨越中等收入陷阱，走进现代化富裕社会。

(1) 物质资本的水平。要促进既有的物质资本的永续利用和高品质物质资本的积累。要关注大量物质性资产的合理规模与利用效率；关注高标准、高质量、高审美价值的城乡聚落和永久性城乡住房资本形成。

(2) 社会资本的水平。要关注不同地区与城市，不同阶层的不同需求，平衡好效率和公平；要关注欠发达地区和乡村地区资源配置，支持弱势地区和人群的上升通道；要关注城市非正规空间，提高社会包容性、多样性和发展韧性。

(3) 人力资本的水平。应当为教育水平和民族素质的提高发挥作用，关注不同群体的能力提升和价值延续。教育、医疗、养老、抚幼水平将决定人力资本水平。中国60%～70%的小学初中教育在县级单元完成，县级单元教育资源的配置决定了中国的人口素质和人的现代化。

(4) 自然资本的水平。要从全生命周期评价自然资源的利用及其外部性，为居民提供绿色福祉。在经济人口密集地区要发挥提高生态资本服务价值，减量使用自然资源和降低生活成本作用；在农业地区要发挥促进三产协同，促进自然资源综合高效利用的作用。