随着我国城镇化进入下半场，城镇化的关注重点由土地开发转为城市品质建设。机构改革后，城市设计工作的重新定位与建章立制势在必行，如何构建一套有效针对建设管理的城市设计管控制度至关重要。文章以广东省城市设计实践为例，分析其城市设计实践的成效与存在的问题，提出构建以城市设计为手段、以建筑风貌为管控重点的分级分区分类风貌管控体系；探索以“设计整合”为目的，与现阶段国家各项建设行动、工程审批制度改革结合的城市设计实施路径。

[关键词] 城市设计；建设管理；设计整合；分级分区分类；广东省

[文章编号] 1006-0022(2021)24-0054-07

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 许刚，张悦，刘晓天，等．广东省城市设计制度思考及重塑思路研究[J]．规划师，2021(24)：54-60．

0 引言

城市设计工作在我国已开展约40年，虽然各地编制了许多城市设计，但是大多效果不甚理想，整体上存在着“重技术、轻管理”，规划、设计与建设实施脱节等问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出要提升城镇化发展质量，推动城市品质提升，推行城市设计和风貌管控，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，加强对新建高层建筑的管控。可见，城市风貌与建筑风貌管控已成为政府管理职责中一项非常重要的内容。机构改革后，“规建管”事权进一步分离，相关制度面临重构；以土地用途管制为首要目标的国土空间规划暂时放松了对城市风貌的管控，短期内易导致风貌管控更加不力；现行的城市设计方面的规章文件主要为2017年6月住建部印发的《城市设计管理办法》和自然资源部2021年6月发布的《国土空间规划城市设计指南》。在此背景下，如何构建一套有效针对建设管理的城市设计管控制度至关重要。基于此，文章从建设管理的视角切入，结合广东省实践中的管理成效与问题反思，探讨下一阶段的城市设计制度重构思路。

1 反思

广东省的城市设计工作在全国起步较早。早在20世纪80年代，深圳依托口岸和各类经济功能区，开展了我国最早的城市设计实践；在1998年颁布实施的《深圳市特区规划条例》中专门设立了城市设计专章，明确城市设计的编制和实施管理要求；《深圳城市规划标准与准则》(2013版)中也设置了城市设计与建筑控制章节，明确了城市设计的相关技术标准；2016年中共广东省委、广东省人民政府在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》中提出：建立城市设计与城市规划相衔接的管理体制，明确城市设计的组织编制、管理、运用等内容；2017年，深圳、珠海被列为第一批城市设计试点城市，广州被列为第二批城市设计试点城市。广东省在整体上构建了从地方法规到政府规章，从管理文件到技术标准的城市设计制度框架，重点地区的建筑设计也得到了较好的管控。

近40年来，广东省在城市设计方面取得了一定的建设成就，涌现了广州珠江新城、深圳福田中心区等典型的城市设计案例(表1)。但就全省而言，城市设计工作成效只体现在少数地区，在城市设计实践中仍存在着一些问题，具体表现在以下几个方面。

表1  广东省城市设计试点城市风貌管理情况一览表

资料来源：根据广东省各地市上报的城市与建筑风貌管理情况相关资料梳理。

1.1 理论体系问题

“学术”与“政策”存在“耦差”。王建国在 《中国大百科全书》(第三版)中提出“城市设计”的定义：城市设计主要研究城市空间形态的建构肌理和场所营造，是对包括自然、社会、文化、空间形态等因素在内的城市人居环境所进行的设计研究、工程实践和实施管理活动。《中共中央  国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出：城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。由此可见，在我国“学术”与“政策”中，对城市设计的理解是不完全一致的。专家学者对城市设计的定义与研究普遍偏向于全面和广义，是相对“包罗万象”的；而政策文件中提及的城市设计对城市与建筑风貌管控的目的性更强，内容偏向于狭义，更注重对建设(建筑)的管控。近年来，住建部陆续发文对风貌失控的“大型城市雕塑、超大体量公共建筑、超高层建筑”等提出风貌管控要求，城市设计的方向越来越偏向于建设管理，学术研究与政策目的存在一定偏差，影响了城市设计的应用与实施。

作为一项政府工作，城市设计自古有之。在我国城市营建中，笔者认为历史上的“城市规划”按其目的性来说，定义为“城市设计”更加准确。因为，古代的城市从选址到营造，更多关注的是对城市的自然、人居环境，以及建筑形制(体量、色彩、屋顶和墙身等)等的管控，所涉及的管控要素更贴近于现代城市设计学科，且现代城市规划中的城市定位、土地开发、容积率等类似管控要素没有出现在古代的城市建设中。近现代的城市设计工作始于美国纽约的区划法，在区划法中除了分区导控以外，有很大的篇幅是对建筑(高度、塔楼、裙楼、屋顶、色彩等)的控制。我国香港引入区划法之后，将其演变成法定图则，而在深圳借鉴法定图则模式的过程中，可能是考虑到当时改革之初经济起飞阶段的“土地出让的审批时效”等因素，把建筑控制的内容筛选掉了。这导致当控规被推向全国成为城市规划行政许可的基本依据的同时，城市设计就成了一个“孤儿”，独立于政府的常规工作之外，城市设计始终在政府的行政序列中排后，物质的相对统一性被割裂。

1.2 法定化问题

在我国，城市设计的法定地位一直没有得到明确，相关管理文件目前只有住建部部门规章《城市设计管理办法》和自然资源部“推荐性行业标准”《国土空间规划城市设计指南》。早在1994年，吴良镛先生就提出要把城市设计思想原则措施进一步在法律法规体系中落实，以利于管理与实施；时任建设部副部长的毛如柏提出“不开展城市设计‘后患无穷’”。但是在实践中，政府和学界认为城市设计“未成熟”，不适宜立法，或者由于地方政府经济投入困难，只适合片面开展城市设计。例如，在广东省的工作统计中，部分城市不希望对城市设计进行立法，更希望城市设计作为战略手段使用。

就广东省历年实践而言，城市设计缺乏明确而独立的管理主体、完善健全的工作机制和成熟统一的编制规范等，其一直借助和套用城乡规划的相关管理规定。机构改革后，存在省市之间、上下行政主管部门之间不对口的问题，除深圳、广州、珠海等部分城市外，各地规划主管部门内部缺少独立的主管科室，也未设立独立的城市设计议事协调机构。没有明确的管理机制导致只有部分城市设计经市或区人民政府审批同意；部分城市设计经城市规划委员会审议通过；部分城市设计只征求了专家、公众和有关部门的意见，就由城乡规划管理部门使用；有些城市还存在城市设计编而不批、批而不管的情况，严重影响了城市设计的落地实施。

1.3 作用、地位问题

城市设计的地位与作用不明确，编制、审批、实施、管理存在随意性，与国土空间规划的职能边界模糊，成果缺乏规范性与约束性。现行的《城市设计管理办法》和《国土空间规划城市设计指南》未明确城市设计与建设工程规划许可、建筑设计方案等在法定意义上的相互关系，与国家工程审批制度改革未衔接，也未有法律法规明确违反城市设计实施管理的法律责任，缺乏强制性和可操作性。

在广东省，城市设计更多作为控规内容的补充，而作为城市建设精细化管理工具的作用很弱，在人居环境改善、城市品质提升、城市更新、老旧小区改造、建筑风貌管控等方面的功能缺失，导致城市建筑千城一面、公共环境品质不高等一系列问题。城市设计与实际工程建设的关系薄弱，也未能发挥其落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的作用。

1.4 技术体系的问题

当前，我国城市设计在技术体系方面还存在以下问题：城市设计编制体系、技术标准、管控内容无统一标准；各层级的城市设计缺乏明确的管控内容和作用；城市设计的实施传导机制不清晰，与国土空间规划、建筑设计的上下衔接不顺畅；缺乏成果转化为管理依据、政策的机制，管控难以落实；各地以重点地区城市设计编制为主，且停留在概念设计阶段，多将城市设计作为政府土地出让和招商引资的宣传工具；而用以统筹城市空间格局和景观系统的总体城市设计，以及用以指导建筑与景观环境建设的地块城市设计的编制相对而言进展缓慢，城市设计编制体系有待完善。

此外，城市设计还缺乏对城市地域特色的管控。出现这个问题的原因在于各地政府多重视新区开发，忽视了旧城的更新设计；城市设计编制的内容过于复杂繁琐，与原城乡规划高度重合，内容深度不足与操作性不强；编制人员力量不足，队伍水平参差不齐。且大多数地市将城市设计编制经费列入市级城乡规划的编制经费预算，少数地市有区级财政预算补充。同时，有部分城市设计结合控规一同编制，经费投入难以得到保障。欠发达地区的城市因经费问题，编制城市设计的意愿很低。同时，城市设计收费标准较低，也影响了技术单位的积极性，不利于设计市场的繁荣。

2 制度重塑的总体思路

2.1 重塑城市设计的建设管理价值体系

随着我国城镇化进入下半场，城市设计要突出建设管理的作用。城市品质的提升，主要是通过老旧小区改造、历史文化保护、“三旧”改造等政府行动实现。因此，要打破传统的城市设计服务于“土地出让”的工作思路，突出城市设计对城乡建设系统工作的统筹作用，把城市设计作为支撑各级政府“完善政府固定资产投资项目管理，加强城市与建筑风貌管理”的重要手段。一方面，城市设计对城市高质量发展的作用在于高效指导城市建成区的建设管理(图1)，国家的专项资金投入集中在建成区，城市设计是建成区统筹使用好专项资金、提升“工程设计整合”的重要工具。另一方面，城市设计是城镇化下一阶段城乡建设中人居环境改善、城市品质提升、城市更新、住房保障、城市安全、城市基础设施等方方面面工作的“伴随式”工具，能够有效地提高城市建设质量。

图1  建设管理价值导向下的风貌管控思路

在法制化方面，城市设计作为落实城市规划、指导建设设计、塑造城市特色风貌的有效手段，应贯穿于城市规划建设管理的全过程，要制定适用于“立项、规划、建设、管理”全过程的法规文件，建议在《中华人民共和国建筑法》中明确城市设计的地位；要从“重技术、轻管理”转为“重管理、简技术”，制定全国统一的城市设计技术标准规范，特别是“导则”与“通则”的“现代范式”。有立法权的城市要制定城市设计地方条例，规范地方导则、通则和管理规定的制定流程，明确城市设计的法定地位。应突出城市设计面向建设管理、人居环境改善、城市品质提升、城市更新阶段的定位，未来城市设计的大量工作，应该围绕“全覆盖”+“工程深度”+“工程议价”开展。

2.2 加强分区分级分类风貌管控

按《国土空间规划城市设计指南》的要求，城市设计要做到全域覆盖。广东省正在对城市与建筑风貌管理进行研究探讨，提出未来城镇风貌管控应在城区范围内全覆盖，对城镇风貌进行分区管理、分级管控。针对大部分城市存在的风貌秩序失控的现状，应强化城市与建筑风貌的秩序感，尽量做到“和谐统一、重点突出”。根据城市景观风貌特征，可以将城市景观风貌分为“历史文化区、传统风貌协调区、城市一般片区和重点控制区”四类进行分区管理，各区的建筑风貌管控强度实行I～IV级分级管控。I级、II级、III级管控区域应尽量保持城市与建筑风貌的和谐统一，超高层建筑和创新型建筑尽量集中布局在IV级管控区域(图2)。

图2  风貌管控分区分级思路

其中，历史文化区为I级管控区，应纳入法律法规规定的历史文化街区、文物保护单位及不可移动文物的建设控制地带，集中连片的历史建筑、传统风貌建筑区域，以及其他暂未认定但具有同等价值的区域。I级管控区实行对建筑风貌的严格管控，应保护区域内现有建筑群落与街巷肌理格局，“不修大马路、建大广场”，不拆除有保护价值的老建筑，鼓励采用“绣花”功夫进行织补式、渐进式更新，新建建筑应与传统风貌相统一，不得新建超高层建筑。传统风貌协调区为Ⅱ级管控区，应纳入历史城区、历史保护区周边的协调地带及城市中能反映城市近现代演变过程的区域。Ⅱ级管控区对建筑风貌的协调性实行严格管控，保护区域内的传统建筑风貌，新建建筑宜采用传统风貌建筑的样式，色彩、高度、体量等，使新建建筑风格与原有风格相协调，不宜新建超高层建筑。城市一般片区为Ⅲ级管控区，包括除其他三类区域外的城市一般管控地区。Ⅲ级管控区对建筑风貌的协调性实行一般管控，重视本区域的风貌协调管理，保持建筑在高度、色彩、体量等方面的协调统一，杜绝建筑乱象，形成有秩序感的城市背景建筑群。重点控制区为Ⅳ级管控区，可作为建筑风貌的“特别意图区”，包括城市中心区、新区核心区、旧城更新区、交通枢纽地区、滨水地区和沿山地区等对城市结构具有重要影响的区域。Ⅳ级管控区对建筑风貌实行特别意图管控，可结合地域文化和自然景观特色，合理组织建筑群及标志性建筑布局，适当放宽对创新型建筑的建设限制，形成突显特色风貌的区域。

2.3 建立健全与工程审批制度结合的城市设计审查机制

明确城市设计编、审、管的法定程序及主管部门，理顺市县级的机构职能。健全城市设计行政管理机制，各级主管部门应设置城市设计管理处(科)室，负责辖区范围内城市设计政策制定、城市设计组织编制、上报审批，以及建设项目城市设计条件的拟定。推广城市总建筑师、地区设计师(图3)、社区规划师制度，可由省级政府派出城市总建筑师指导和监督城市设计的实施。明确城市设计审查审批要求和相关审批机关，建立政府主导、部门协作、专家论证、公众参与的决策和审批机制，鼓励使用“共同缔造”的方式编制城市设计。

图3  广州市地区总设计师审查机制(2016年)

资料来源：《广州市琶洲西区城市设计及控规优化》。

在项目“立项、规划、建设、管理”过程中，明确城市设计与国家工程审批制度中各种行政许可和审查流程之间的关系(图4)，明确建筑设计方案审查的内容。将城市设计与国土空间规划体系相衔接，将城市设计内容作为规划报批、建设工程规划许可的前置条件，并作为单体建筑设计、景观设计、市政工程方案设计的依据。城市设计的内容应纳入大型公共建筑项目规划条件，指导城市建设精细化管理。完善城市设计的督查和评价制度，明确违反城市设计管理的法律责任。

图4  广东省结合工程建设项目审批改革的“风貌审查”流程

注：1.本流程图仅包括“风貌审查”结合现行工程建设项目审批流程的主要审批事项，未涵盖所有审批事项；部分事项办理时序并非法定前后置关系。2.“风貌审查加强管理”包括建筑设计方案专家联合评审和重要事项提级管理。3.  绿色块为提级管理事项，蓝色块为新增风貌审查环节。

2.4 以信息化技术作为支撑并保障专项资金

一方面，利用信息化技术提高城市设计的效率与水平。结合城市信息模型(CIM)平台，对接国土空间规划及工程审批系统，构建城市设计信息平台模块，建立城市设计项目库，健全城市档案管理，形成城市设计成果“一张图”。建立支持数据分析、方案论证的建设工程规划许可网上审批平台，完善项目申报、计划调整与查询、展示的流程。搭建动态、全方位跟踪城市建设情况的数据库，支撑设计全过程的各项工作。逐步建立城市设计项目库内项目方案及投资估算的在线录入，以支持财政资金的精准投入。

另一方面，将市、县级城市设计主管部门组织编制城市设计所需经费单独列入城市设计的编制经费预算；提高城市设计编制收费标准，以调动相关技术单位的积极性；各地建设项目专项资金中须安排部分经费用于该项目的城市设计；对于社会类投资项目应指导建设单位提交城市风貌影响评估材料。

3 结语

城市设计是一个技术工具，更是一项政府工作。在城镇化下半场，城市品质提升、微改造等工作是重中之重，对新建的建筑与建设要求将会更高，有关部委也对此多次提出管控要求。传统的以开发为导向的城市设计不能适应新时代的要求，因此城市设计的价值观应向管理转变，相关技术也应与新方向适配。本文提出构建以建设管理为价值导向的城市设计制度体系，明确城市设计的法定地位、厘清主管部门并完善相关工作机制。在此基础上，提出了对城市风貌进行分区分级分类管理、利用信息化技术、完善“规建管”审批机制、保障专项经费等建议，以期为新时期我国城市设计制度体系的变革提供一些思路。

新媒体编辑：樊乙莹

审读：王青

终审：刘芳