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空间治理转型及行业变革(二)

周岚

( 中国城市规划学会副理事长,江苏省住房和城乡建设厅厅长,九三学社江苏省委员会主任委员,教授级高级城市规划师 )

关于空间治理的转型,我主要结合城镇化的发展动力变化,谈谈新发展阶段规划行业分化融合变革以及对城市治理重点方向的思考。
第一,要清晰地认识到,城市建设的发展动力和底层逻辑正在发生深刻转型。改革开放40年来,城市发展日新月异,从住房差、基础设施差、交通差,转变为当前城市基础设施供应、住房供应适度超前的格局,总体上来看,是政府力量和市场力量有效联动的结果。从政府视角来看,政府通过绘制美好蓝图、引导市民参与讨论,达成城市发展愿景共识,开展城市基础设施建设,依托土地一级开发和土地出让等制度,有效发挥了政府的调控力量。从市场视角来看,市场通过房地产机制参与到中国的城镇化进程,在满足市民居住需求同时,与政府力量联合,推进中国城镇化快速发展。在之前这种发展机制中,城市增长的本质是“空间牵引发展”,然而当前这种动力逻辑正在发生深刻的变革,主要是由于经济社会发展大环境正在经历时代性的变革,一是围绕“房住不炒”的国家住房政策改革,与房地产相关的部门陆续出台了相关配套政策,涉及房企融资、购房者信贷等各个方面;二是国家土地政策的调整,更加强调土地资源节约利用自上而下的有力管控。2013年习总书记在中央城镇化工作会议上就明确提到“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度”;三是经济社会转型,在国际国内百年未有之大变局大背景下,中央提出“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,中国人口结构、居民收入结构等社会也产生一系列深刻变化。
第二,在变革期要提高学科的凝聚力,更加强调团队的智慧。在这种转型的关键时期,规划设计学科的讨论和交流显得非常重要。改革开放以来,规划设计行业面对众多的城市问题,一直是通过讨论、交流,形成有益的思想,以团队的智慧、共同的贡献,来解决中国城乡发展面临的各类问题。当前,同样需要我们携起手来,发挥团队的智慧,与时俱进地应对时代的变化,要通过广泛实践、沟通交流、相互借鉴,推动规划设计行业随着国家的发展不断发展。
第三,规划设计行业面临“分化-融合”的凤凰涅槃。首先是行业的分化。机构改革后,大部分规划设计人员分属于自然资源和规划、住房和城乡建设两个系统,呈现出不同的工作内容和重点。随着土地和空间资源配置职能的改革集中,自然资源部门已成为和财政、金融类似的国家源头管控要素配置部门,国土空间规划成为调控空间资源配置的政策性工具,服务于国土空间格局优化、主体功能区划落实、生态文明建设、空间资源保值增值等国家战略;住房和城乡建设领域的工作,则围绕十九届五中全会提出的“城市更新行动”和“乡村建设行动”等,更加强调行动导向、以及改善人居环境的结果导向,更加重视设计在建设实施过程中对空间品质提升、特色风貌塑造和改善人居环境的作用。同时,规划、设计、研究三者也会进一步分化:规划更强调政策属性及其公开性、公正性、透明性;设计更强调空间对场所塑造的因地制宜、对家园场所感营造;研究将大大扩张,为更好更精准的公共政策、设计提供学术支撑,聚焦城市规律的探寻,强调理性、深度、中立。其次是多专业融合发展。随着专业的分化,各专业将进一步融合,逐渐形成交互协同的空间治理学科群。比如,规划设计专业与经济学专业协作,可以深度研究如何驱动城市持续增长发展;与生态学、环境工程、能源工程专业协作,可以深度研究碳达峰、碳中和的城市和建筑解决方案;与社会学、心理学专业协作,可以深度研究城市更新中的场所感、家园意识的塑造;与大数据、互联网、物联网等专业协作,可以深度研究新科技的空间应用、以及与新一代信息科技革命的融合发展。随着专业的融合发展,将推动发展出综合考虑和平衡各类空间使用关系的知识图谱,并进一步推动形成多专业交互协同、具有中国特色的空间治理学科群,这将是未来的一个专业发展的大趋势。

第四,未来空间治理要聚焦城市现代文明形成。我认为未来是中国“城市文化”蓬勃发展的时期,也是中国都市社会逐渐成熟的时期。当前,不可否认,我们的城市还是“陌生人”社会,是由房子、住区、街道组成的,城市要成为“家园”,社会从传统的乡村发展为都市,将会是一个很长的历史进程。在这个进程中,人—文化—经济增长和空间的交互融合协同,将会是下一个阶段空间治理的关键所在。我相信,未来会有更多空间相互融合塑造、小微精细的美好都市故事,也会有中华民族伟大复兴美好背景下,中国城市现代文明的发展形成。



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李晓江

( 中国城市规划设计研究院原院长,教授级高级城市规划师,全国工程勘察设计大师 )


我谈谈对于空间治理价值取向的多维度认识。

一、社会变迁、空间正义与多元化供给

社会变迁与逻辑转换。城镇化“下半场”面对3个本质变化。第一,发展主体从贫困转向中高收入社会,社会阶层分化;第二,出口和基建导向的发展模式无法持续;第三,发展的逻辑从要素吸引企业,收入吸引人转向高品质生活与公共服务吸引人,人吸引企业,从生产逻辑转向生活逻辑。

空间正义与多元化供给。空间与服务的供给应当满足不同收入群体不同的美好生活需要。中产阶层选择高品质、高性价比的城市安放家庭,追求事业机会、良好的教育医疗、高品质住房和保值的房产投资……但人口的60%~70%仍然是中低收入群体。因此,空间供给的核心是多元化、差异化,为不同人群提供既向往又可承受的供给;空间治理要更加包容非正规供给,让不同人群各得其所。

二、“双碳”目标与发展模式转型

(1) “双碳”目标与城乡建设。“双碳”目标是国家的庄严承诺,是对人类命运的大国担当,也是国际竞争的应对,更是发展模式的自我倒逼。中共中央国务院关于碳达峰、碳中和的文件把建筑领域改成了城乡建设领域,这是特别符合中国国情的一个重大的变动。我们城乡建设成了去碳的四大支柱之一,去碳成为业界全新的使命。随着人均GDP增长和消费在经济中占比提高,城乡生活领域的资源能源需求还将持续快速增长,成为碳排放的主体。城乡建设一定是能源资源转型最重要的领域。

(2) 发展模式与制度改革。过去20多年形成的土地财政房地产依赖,GDP导向的城市增长制度设计的弊端已经充分显现。空间资源过量配置与错位配置,大拆大建、高消耗的建设模式,空间与建筑资源低效利用与闲置,房价高涨与家庭部门杠杆率不断提高,都成为经济社会健康发展、民生改善的障碍,更无法实现国土资源与城乡建设领域绿色低碳发展。发展模式转型必须依靠税收、财政、考核体系,乃至货币政策的制度性改革。

三、法理与公共政策视角的空间治理

(1) 国有土地与农村集体土地。宪法赋予城镇建设用地和乡村建设用地完全不同的法律地位,前者属国有土地,后者属农村集体土地。国土空间治理应当关注土地背后的权利边界与利益主体差异,尤其不能延续多年来对农村集体权益的忽视与剥夺。既要控制对宅基地权利的侵犯,也要防止农村集体土地利益的无节制扩张。

(2) 城乡规划与国土空间规划。城乡规划的法理是规划法定,依法行政实际上是依规行政,因此城乡规划需要经常修改、修编。土地管理法授权的法定工具包括规划、计划、指标与合同,是多元的管理体系,因此对国土空间规划的期望没有必要让它像城市规划一样确定。规划师不要用传统城乡规划的思维去认识基于土地管理制度的国土空间规划事务。

(3) 人均建设用地指标。人均建设用地指标管理是基于资源配置公平性的政策工具,使建设用地具有了公共品的基本属性。由此可以推论,建设用地指标是分配国土空间资源的基本手段,应该跟着人走,“人地脱钩”缺乏正义性,是对个人权利的侵犯。当个人占有建设用地不满100m2的时候他应该获得奖励;超出这个范围的居民应该做出补偿。

四、空间治理要关注四大资本水平提升

空间治理的价值目标应当是实现社会更加文明的发展,通过空间治理提升中国社会的四大资本的水平,让中国跨越中等收入陷阱,走进现代化富裕社会。

(1) 物质资本的水平。要促进既有的物质资本的永续利用和高品质物质资本的积累。要关注大量物质性资产的合理规模与利用效率;关注高标准、高质量、高审美价值的城乡聚落和永久性城乡住房资本形成。

(2) 社会资本的水平。要关注不同地区与城市,不同阶层的不同需求,平衡好效率和公平;要关注欠发达地区和乡村地区资源配置,支持弱势地区和人群的上升通道;要关注城市非正规空间,提高社会包容性、多样性和发展韧性。

(3) 人力资本的水平。应当为教育水平和民族素质的提高发挥作用,关注不同群体的能力提升和价值延续。教育、医疗、养老、抚幼水平将决定人力资本水平。中国60%~70%的小学初中教育在县级单元完成,县级单元教育资源的配置决定了中国的人口素质和人的现代化。

(4) 自然资本的水平。要从全生命周期评价自然资源的利用及其外部性,为居民提供绿色福祉。在经济人口密集地区要发挥提高生态资本服务价值,减量使用自然资源和降低生活成本作用;在农业地区要发挥促进三产协同,促进自然资源综合高效利用的作用。

本文刊载于《城市规划》2022年第2期
《空间治理转型及行业变革》


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