本文为梁向春在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的“论道规划十七：超大城市治理新技术应用”会议上所作题为《基于街镇和责任规划师的城市数字底板动态增量更新机制探索》的主题报告。
今天主要跟大家分享三个方面的内容：一是城市数字底板的内容，城市数字底板数据更新的意义、城市数据更新现状与存在的问题；二是基于街镇、责任规划师的数字底板动态更新实践的两个实践案例；三是城市数字底板动态增量更新机制的长效化建议。
注：本文中的“街镇”有两层含义，一是代表空间尺度上的一定区域，二是代表城市管理的层级，后面会涉及到，我们认为这个层级的选取是非常恰当的。“责任规划师”是基于“街镇”这样一个空间区域和政府管理层级的数据使用者和维护者的代名词，不仅仅单指“责任规划师”这个岗位。
“城市数字底板”，首先，它是一个空间域内各类数据与空间要素融合后的集合。我们通常单纯讲城市的某一类数据，往往不是空间化的，与其他数据在空间和时间上也不匹配。而城市数字底板的各类数据是基于这个空间区域互相融合的，这就是为什么要提“城市数字底板”这个概念，而不直接说“城市数据”。数字底板的内容包括大家经常提到的人、地、房、法人、交通、自然空间等。除了这些数据外，还包括其他城市运行数据，特别是通过传感器自动采集到的数据。当我们把上述提到的这些数据基于其存在的空间区域组织起来，完成基于时间轴和空间位置的耦合，也就完成了“城市数字底板”的搭建。
其次，关于“城市数字底板”的更新的意义，首先说城市规划编制，城市数字底板是规划编制的重要数据来源，包括现在大量的城市更新工作，城市数字底板的动态更新是为保障其数据的时效性，满足规划编制的需求；第二是城市的日常管理决策，包括现在街镇的疫情防控，城管，安全生产等日常工作需要城市数字底板为其提供数据；第三是城市体检与评估，需要大量的精细化的城市运行数据，其大量监测指标是传统数据难以支撑它的；最后是城市大脑、智慧城市的需要，比如后面讲到的“海淀区责任规划师规划管理基础数据更新维护平台”。正如前面几位专家所说，超大城市的治理需要高质量的数据和信息化手段作为支撑，这就涉及到城市数字底板数据的采集和更新，这也是智慧城市基础建设最关键的内容之一。
那么城市数据一般可以归纳为六大类：遥感影像、倾斜摄影和激光雷达、普查数据、政务数据、感应数据以及通常所说的大数据。城市数据的更新按照更新周期可以分为批量更新型和动态更新型。批量更新型数据有遥感影像、倾斜摄影和激光雷达、普查数据；动态更新型数据是通过感应器获取的数据，如交通流量、交通执法和城管执法的视频、环境数据等（手机信令等大数据也是典型的这一类数据）；还有一类动态数据是政府日常业务审批和执法的数据，例如政府实施的课题研究的成果、建设工程审批产生的数据等。
我们对这六大类数据从数据可用度、更新周期、更新一次的投入产出、更新组织实施难度四个维度分析其特征（表1.城市数据更新手段现状情况评估表）。
将表1的分析结果进行量化评估（表2.城市数据更新手段现状情况量化评估表）。
从分析结果可以看到，倾斜摄影和激光雷达的批量更新性价比偏低。而对于动态更新型数据，包括：感应数据、大数据、政务数据，也各有优缺点。如感应数据的短板是不全面，有些数据不能通过感应采集，比如说建筑物的用途、就业人口等，大部分感应数据还需要处理，而处理的方法决定了最后数据的可用度和质量。大数据适合宏观尺度的问题研究，对于中微观尺度，它的精度不够，还需要结合各种基准数据进行校正。而对于这次讨论的重点：政务数据，虽然可用度比较高，但存在更新时效性的问题，比如城市地形图的动态更新，往往通过工程审批和竣工验收数据进行更新，但这个途径存在较大的局限性，一些违规违法建设、烂尾工程等往往得不到更新，与现实情况不符。此外，政务数据共享也存在瓶颈，虽然近年采取了很多措施促进数据共享，但取得的实际进展往往比较有限。
通过以上对数据更新现状情况的分析，我们可以看出，目前常规的数据更新手段难以解决城市数字底板（人、地、房、交通、法人等）数据的时效性问题。究其原因，主要是由于数据更新和数据使用的人员是不同的，从而导致数据在更新维护时难以实现空间和时间的融合，最终导致数据的使用效率偏低。
基于我们在北京城市副中心和海淀区的一系列实践探索，为了解决数据时效性和时空融合的问题，提出基于街镇和责任规划师的城市数字底板的动态增量更新的路径。基于稳定的数据基底——城市数字底板，以街镇为空间区域和组织管理层级，责任规划师为执行者，实现数字底板的动态更新。选择街镇这个层面，是因为它具备两个优势条件：一是街镇是防疫，城管，安全生产等日常工作的一线执行者，手头握有大量的第一手的资料；二是责任规划师与空间管理区域有直接对应关系，街道的责任规划师对这个空间范围内的一砖一瓦非常熟悉，对于街镇这个组织层级的工作部门和日常事务也了如指掌。基于这两个优势条件，使得他成为城市数字底板更新工作的最合适人选。
具体来看，在海淀区学院路街道的城市体检与规划评估工作中，基于既有空间数据，在没有协调和搜集任何外部数据的情况下，进行了基于空间矢量的数据整理和融合工作。从而实现了 从人口画像、空间画像、产业画像、设施画像几个维度对学院路街道进行综合体检评估（图1）。在评估的指标内容和精准度方面，实现了对基于常规数据的传统城市体检工作的创新和提升。
那么，对于海淀区责任规划师规划管理数据更新维护平台（图2）来说，工作的初衷是建立海淀区规自分局、规划设计单位、责任规划师、信息化技术支撑团队之间的协同平台，加强规划设计的实施反馈，提高规划编制和规划实施的效率。但在平台投入使用后，我们发现基于平台的日常使用，同步实现了对海淀区的现状和规划数据的常态化更新维护。
责任规划师在日常使用平台的过程中，对于发现的数据冲突直接通过平台前端反馈到平台后台，按预设工作流程审核后进行及时更新。由此，一是实现了详细规划的迭代过程；二是间接实现了数据共享，街镇层级的部门、规自分局、规划编制设计单位通过平台完全对接起来了。
从整个城市的角度来看，基于城市数字底板，传统以信息化项目为中心的数据更新，将转变为以空间区域和街镇管理层级的动态数据更新，实现基于空间范围的整体数据耦合。基于我们的实践探索，这里我们提出三点建议：首先，完善城市数字底板数据更新的制度和机制，并推动基层治理组织进行落实；第二是制定标准，把内容和操作流程规范化；第三是拓展数据维护经费渠道，建立基于街镇的数据更新维护经费申请和使用路径，从而保障数据更新工作的顺利实施。
文中“海淀区责任规划师规划管理基础数据更新维护平台”的主要参与人：恽爽、鲍茜、梁向春、杨漾、李文彬、匡旭峰、娄春成等，“海淀区学院路体检与评估”实践案例主要参与人：恽爽、梁向春、杨漾、田昕丽、张及佳、柴维普等。