1 背景

改革开放以来，城乡规划、发展规划、国土资源规划逐步成为国家实施空间管理的重要政策工具。但在我国工业化和城镇化快速推进的过程中，城市空间 “多头管理”的矛盾被暴露出来，不能适应新时代空间治理的需求。

图1 城乡规划、发展规划、国土资源规划涵盖内容一览

1.1 市县“多规合一”

2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等四部委联合发文，开展市县“多规合一”试点工作，28个市县列入试点名单。其中，住房城乡建设部负责指导8个试点市县——浙江省嘉兴市和德清县、安徽省寿县、福建省厦门市、广东省四会市、云南省大理市、陕西省富平县、甘肃省敦煌市，中规院承担了甘肃省敦煌市的试点规划工作。

1.2 省级空间规划

2015年6月至2016年10月，中央分三批推进了省级试点的规划工作。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省在全国率先开展省域“多规合一”改革试点，规划编制的技术支撑工作由中规院承担；2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议，审议通过了《宁夏回族自治区空间规划（多规合一）试点方案》，中规院承担了银川市空间规划的任务；2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议，审议通过了《省级空间规划试点方案》，中规院承担了江西省空间规划工作。

1.3 城市总体规划

2017年9月8日，住房城乡建设部发文《关于城市总体规划编制试点的指导意见》，将沈阳、长春、南京、厦门、广州、深圳、成都、福州、长沙、乌鲁木齐、苏州、南通、嘉兴、台州、柳州等15个城市列入试点，中规院承担了部分试点城市规划编制工作。

1.4 土地利用总体规划

2018年1月11日，国土资源部发文开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作，列出44个规划试点。

这一系列动作的共同点在于，各大部委都在用行动推动现代空间治理体系从要求落到实处。

2 进阶

近五年来，以现行总规为基点，在城乡规划领域，对于空间规划管理改革的探索大致经历了三次进阶。

2.1 第一次进阶：多规合一

进阶原因：做到了系统梳理交叉管理带来的问题、能够全面摸清底数，敢于揭露矛盾、敢于算真账，揭开了锅盖子。

核心工作：多部门、全域、全要素叠加，寻找和消除矛盾图斑。

工作成绩：激活了存量用地。

工作方法：技术支撑（统一坐标、建立信息平台等）为主，行政推动（部门协调）为辅，但有些矛盾并没有完全处理。

图2 住建部试点：浙江省德清县多规矛盾图斑

图3 地方试点：甘肃省永昌县多规矛盾图斑

2.2 第二次进阶：空间规划

进阶原因：破除部门藩篱，形成共筑生态底线的共识，打破了旧筐子。

核心工作：上下联动、部门同步，共同划定空间管控线（生态、基本农田、开发边界）。

工作成绩：以城市整体利益最大化为目标，明确了部门实施空间管理的责任边界。

工作方法：领导小组层级有所提升，行政推动（责任部门牵头）为主，技术支撑（坐标校准，落位平台）为辅。

图4 中央试点：银川市辖区三线划定图（过程稿）

2.3 第三次进阶：新一轮城市总体规划（2035）

进阶原因：在前两次进阶“破”的基础上，努力建立“规划-建设-管理-督查-考核”空间管理体系，走出了新路子。

核心工作：将规划作为城市施政纲领，明确战略定位，绘制蓝图，配置要素；制定考核体系、建立信息平台，确保规划实施。

工作探索：将规划编制从技术工作回归到行政工作。

工作方法：主要领导由“重视”增强为“引领”，行政推动为主，技术支撑保障。

3 案例

仔细研读住房城乡建设部下发的《指导意见》，我们发现试点工作的原则和目标都能体现强化编制规划的行政工作要求：从原则上来说“统筹规划”和“规划统筹”强调要从部门工作到政府工作；从目标上来说，“成为城市党委政府落实国家和区域发展战略的重要手段“，“成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台”，这种描述也是在强化规划的行政作用。所以，在此背景下，福州在推动新版总规的行政有效方面，尝试回答：

1.如何让规划有用？让书记市长用起来！

2.如何让规划好用？让各级管理通起来！

3.如何让规划管用？让部门区县动起来！

3.1问：如何让书记市长能用起来？答：四个意识+任期重点

A “四个意识”是指政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识

对福州而言，就是落实中央对福州的要求。近期中央批复了福州五个国家政策平台，21世纪海上丝绸之路核心区、福建自由贸易试验区、福州新区、国家自主创新示范区、国家生态文明试验区。我们对核心任务梳理后发现，中央给福州的国家平台，目的是推动转变城市的发展方式。福州应该落实十九大新精神，做好引领转型的顶层设计。

图5 技术路线图

福州原来的工业化发展模式依靠要素驱动，其核心资源——土地、环境和资金的投入是稀缺的，不可持续，虽然效果立竿见影，速度快、规模大，但城市发展负担越来越重，土地需求、环境压力和资金压力过大。十九大要求转变为生态文明模式，以创新为驱动，其依靠的核心资源——改革、科技、文化是永续的，城市环境品质高，资源利用集约，文化特色浓厚，整体质量高。因此从落实中央要求入手进行总规设计，以民生建设促进城市品质提升，以空间调整促进发展模式转型，让规划更有用。

B 落实市委市政府工作重点

对福州来说，市委市政府需要落实的重点任务主要有两个，一是建设福州新区的核心区——滨海副城，充实整个城市发展动力；二是补齐民生短板，建设美好福州。新任市委市政府领导班子以民生工程作为施政重点，开展棚户区改造；开展黑臭水体治理；开展全面治堵，全面推开立交、轨道建设。总的来看，落实市委市政府的工作重点，才能更好地让书记市长用起来。

3.2问：如何让各级管理能通起来？答：事权清晰+传递有效

A 总体规划成果体系“1+3“模式

上报成果就是“1”，包括文本、图集、数据库，体现住房城乡建设部的事权，其中的刚性控制负责定规模、定边界，如指标、控制线等；战略引领负责定结构、定标准，如功能布局、要素配置等。

实施成果就是“3”，包括3个纲要：分区（县）规划纲要、专项规划纲要、行动计划纲要。

B 在事权清晰的基础上，还要使总体规划和下位分区和控规之间有效传递

由于总规、分区规划和控规在空间格局、功能布局、要素配置方面不同层级指标要求不同，对区和对县的下位传导也不同。具体要求如下图：

因此，在福州的实践上，虽同样以“两图两表”进行规划编制，但对区重指引，注重国家、省级功能的提升和民生空间的完善；对县重控制，避免战略功能空间低效使用和突破底线空间。

图6 以“两图两表”指引城区六个区的分区规划编制（图件为演示用的过程稿）

图7 以“两图两表”指引六个县的总体规划编制（图件为演示用的过程稿）

3.3问：如何让部门区县能动起来？答：指标考核+平台监测

A 指标考核

首先要生成指标，我们用的方法是把整个城市的目标愿景通过一定手段转化成监测指标，既要落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大理念，也要专家论证、部门协商和公众参与来校核、修正，然后将指标体系一部分完成上报上级政府，来对其进行检测、考核与评估，另一部分分解到各部门下级政府来传导、实施和反馈，最后来评估目标的实现程度。

图8 技术路线

指标的选取途径有住建部下发的指标项（试行）、国内外城市先进经验、福州城市特色、专家论证、部门协商、公众参与。选取原则：系统性、可获取、可考核、能分解。确定指标值的依据：满足国家现代化建设要求、对标先进城市水平、依据城市基础趋势外推、与部门协商反馈、公众参与建议。目标值确定原则一是体现国家要求，能满足新时代发展要求；二要体现福州特点，能强化福州特色。

总体而言，指标体系最终要以能够落实五大理念（创新、协调、绿色、开放、共享），体现居民满意度，能够落实愿景目标来确定。需要强调的是，特色指标能够支撑城市战略定位，这一原则在其他城市也同样适用。

B 平台监测

由中规院信息中心负责开发的“数字总规”管理平台，将在福州“多规合一”平台基础上，实现“五图三表”的空间规划数据平台。

图9 “数字总规”平台

责任编辑：巴康（来源：中规院（北京公司）规划设计三所李铭）