原创 郭婧吴克捷孟令君 中国城市规划

导读

本文回顾北京城市设计的发展脉络，立足现阶段规划建设工作实际，研判提出存量更新背景下城市设计在空间范畴与内涵语境、工作内容与技术语言体系、统筹实施角色等方面的转型趋势。进而，围绕北京近年先后发布的《北京市城市设计管理办法（试行）》《北京市城市设计导则》《北京市国土空间规划城市设计技术要求》以及系列导则和标准工作，阐释北京城市设计技术体系建立逻辑，对城市设计介入各层级法定规划、规划实施各环节的方法和策略进行系统介绍。

 

作者 | 郭婧，吴克捷，孟令君

北京市城市规划设计研究院

 

城市设计工作在近半个世纪的城市规划建设中发挥着重要的作用，随着城市发展模式从增量扩张向存量更新转变，城市设计的重要性更加凸显，城市设计工作的内涵和外延得到极大丰富。在存量更新时期的国土空间规划编制和实施中，城市设计在多专业统筹、多主体协调、衔接多个建设实施环节、应对不确定性和精细化运营治理等方面体现出显著的技术优势，对于城市高品质更新、城市价值提升至关重要。近些年，诸多城市纷纷推进城市设计建章立制工作，北京为推动城市设计体系化建设，开展了《北京市城市设计管理办法（试行）》《北京市城市设计导则》《北京市国土空间规划城市设计技术要求》以及系列导则和标准工作。

 

#1

北京城市设计技术体系的发展脉络

 

 

1.1 北京城市设计工作探索回顾

 

尽管城市设计概念引入国内的时间较晚，实际上自建国后，城市设计就在北京的城市规划建设中长期扮演着不可或缺的角色，并在多方面取得了显著成效。一是在首都重大规划建设工程中，集国家精锐设计力量开展集体创作式城市设计，代表性实践案例包括长安街和天安门广场改造、十大建筑选址与设计、奥运会会址及环境提升设计、APEC会址及环境提升设计、城市副中心整体城市设计等。二是在历史保护与更新工作中，伴随着理念和思潮的大讨论开展城市设计，代表性实践案例包括老城、三山五园、传统中轴线的保护更新，大屋顶、反对建筑浪费等建筑风貌思潮，老城街巷和胡同风貌改善行动，王府井、西单、前门等传统商业区更新等。三是在城市重要地段的规划建设中，通过大型国际方案征集的形式开展城市设计，代表性实践案例包括金融街商务区、北京商务中心区、中关村科技园区、丽泽商务区等重点功能区，首钢、焦化厂等工业遗产再利用等。四是在城市环境整治工作中，立足面向实施的环境整治开展城市设计，代表性实践案例包括奥运会期间的“2468”环境整治，近年来的背街小巷环境提升和小微空间改造等。

 

回顾过去半个多世纪，城市设计所发挥作用的方式和路径多元，很难泾渭分明地划分阶段，但基本上可以显著地观察到“自上而下的集体精英式创作”“市场化浪潮下的风貌塑造”“存量治理时期的精细化品质提升”几个特色鲜明的时期，这些时期之间有交叠、有反复，与当时城市规划建设的特征和需求密切互动、同频共振。

 

 

1.2 北京城市设计技术体系的探索

 

新世纪前后，北京开始探索构建城市设计技术体系。围绕着管控方式、要素标准、技术准则等，在“宏观意向”与“中微观实施”之间、“空间秩序”与“空间绩效”之间、“管控”与“引导”之间，不断进行探索与实践，面向重点地区逐渐形成了“控规+城市设计”规划组织与编制管理机制，助推城市设计的蓬勃发展。例如，商务中心区（CBD）在世纪之初开展了极具代表性的设计实践，城市设计方案强有力地支撑着其后长达20年的建设过程，方案中对于城市界面、公共空间、中心绿地、立体空间等方面的设计理念得以长期贯彻下来（图1）。

 

图1 北京商务中心区某地块城市设计管控图则

（资料来源：北京市城市规划设计研究院）

 

2010年4月，北京市规划部门印发了《关于编制北京市城市设计导则的指导意见》，同时明确《北京中心城第一批城市设计重点地区划定草案》和《北京市城市设计导则编制基本要素库》，在国内各大城市中较早地出台了针对“城市设计”编制管理的地方性规范。随后，在建筑风貌、公共空间品质两大领域不断推动规范标准、导则指南和设计图集等技术引导体系的完善，指导城市设计方案编制。

 

在这个过程中，既有的城市设计技术体系在建设与管理实际中也暴露出一些问题。一是城市设计编制工作普遍滞后于城市建设，如多个区在2015年后才先后组织完成总体城市设计的编制工作，导致既有城市形态和景观格局的系统性还不强。二是城市设计管控要素繁多，但主要集中在空间要素，主要考量空间形态与秩序，对市政、交通等环境设施要素的统筹考虑不足，对空间要素管控中的空间绩效分析不足，在存量更新背景下，管控效果无法匹配城市建设中的实施统筹、效能提升等要求。三是城市设计的传导和落实机制尚不完善，传统的城市设计管理手段无法匹配日益多元化的城市设计工作形式和作用机制。

 

 

1.3 北京城市设计体系构建基础

 

存量更新时期，北京城市设计技术体系的构建越来越迫切，各方面条件也逐渐成熟，主要体现在三方面。

 

一是在管理制度方面，2019年修订实施的《北京市城乡规划条例》中明确提出“本市建立贯穿城市规划、建设和管理全过程的城市设计管理体系”，2020年发布的《北京市城市设计管理办法（试行）》立足北京城市规划体系和实施实践特征，将城市设计工作分为管控类、实施类和概念类分别管理，从管理要求、技术引导等方面做出明确规定，为统筹发挥城市设计作用奠定基础。

 

二是在实践积累方面，多年实践涵盖了概念研究、法定规划支撑、实施实践等工作类型，在重点地区国际方案征集、各层级法定规划、城市更新实施、环境整治提升等方面探索形成了“前期策划+城市设计”“法定规划+城市设计”“实施方案+城市设计”等较为成熟的运作方式。

 

三是在运作环境方面，自2019年起，北京规划部门在全市推行街乡责任规划师制度，该项制度对于解决基层规划专业技术力量不足等问题起到了一定作用，有利于城市设计在规划实施“最后一公里”环节发挥技术统筹角色，为城市设计体系中实施环节的完善提供了土壤。

 

#2

存量更新背景下的北京城市设计转型趋势

 

 

2.1空间范畴与内涵语境极大扩展

 

随着城市规模增长的减缓乃至收缩，空间规划不断变革、城市更新探索推进，城市设计的空间范畴与内涵语境迅速发展和深化。在空间范畴方面，随着规划和国土的融合，城市设计空间范畴由原来的“城乡”扩展为全空间尺度，囊括山、水、林、田、湖、草、沙，城市设计面向非建设空间所发挥的作用越来越显著；在内涵语境方面，城市设计的内涵从形态设计手段向技术统筹平台、空间治理工具扩展，在“建设”基础概念上增加了“制度与政策、文化与活动、管理与治理”等多元内涵，有学者对于城市设计的内涵总结为“形体设计、设计综合、设计控制、政策设计”四大理论思潮（段进，2022），深圳对其城市设计实践总结了“新内涵、时效性、高活性”三大话题语境（刘昕语，2022）。北京的城市设计语境则主要聚焦在凝聚城市共识、技术统筹平台、规划落地实施、城市创新治理等领域。

 

 

2.2工作内容与技术语言体系不断丰富

 

在现有的国土空间规划体系中，城市设计作为贯穿城市规划、建设和管理全过程的重要工作环节和技术方法，与规划体系中的各级、各类工作密切衔接，融入了城市空间结构、生态景观格局、历史文化传承、功能布局、风貌特色、公共空间等各项工作内容中；北京总体规划设置了城市设计专章（与历史文化名城保护共同设置），在分区规划、街区控规、综合实施方案和乡镇域规划中，都设置城市设计专章内容，城市设计的工作层级和内容、要素得到不断丰富。在法定规划之外，城市设计在城市更新、环境整治提升、社会治理等工作中不断实践和发展出更为丰富的技术语言，不再局限于设计形态的表达和管控规则的制定，而是向促成公共共识、推动公共政策、推动协同行动、约定行为契约等技术语言扩展。

 

 

2.3面向更新与统筹实施的角色更加重要

 

北京是全国第一个减量发展的城市，已经步入存量更新阶段，城市建成环境的复杂性程度不断提升，规划实施的过程性特征和利益再分配机制，使得城市设计的实施统筹工具属性越来越显著。统筹实施的本质是对不同归口的实施内容进行时序和方案的统筹，对不同利益诉求的实施主体进行协商洽谈、形成方案共识，因此需要城市设计则需要立足实施方案制定，对不同专业的实施要素进行整合，通过协商和博弈不断塑造政府和公众的决策环境，在物质空间和实施路径上提升方案的实效性。

 

#3

北京城市设计技术体系构建

 

《北京市城市设计管理办法（试行）》明确了北京城市设计的管理体系，并要求北京搭建城市设计技术体系和技术引导体系，统筹引导全市城市设计工作，为城市设计的审查管理、实施评估提供依据。下文将从技术体系、全要素体系、传导与统筹机制的建立分别展开，对如何在城市设计工作中实现设计意图的有效传导、规则化管控和统筹实施落地进行阐释。

 

 

3.1承上启下：建立贯穿规划编制、管理与实施的技术体系

 

3.1.1衔接北京“三级三类”国土空间规划的层级体系

 

北京“三级三类”国土空间规划体系中，包括了市、区、乡镇三级和总体规划、详细规划、相关专项规划三类。城市设计既不是其中的某个环节，也不是其中的某个专项，而是形成了与各级、各类国土空间规划密切衔接的编制体系（图2）。面向国土空间规划体系的城市设计包括了总体、分区（乡镇域）、街区（乡村）三个层级，通过独立编制或伴随法定规划而编制，在空间结构与形态、生态与景观格局、蓝绿体系、城市风貌特色与公共空间等方面为法定规划提供支撑。

 

图2 与北京“三级三类”国土空间规划体系密切衔接的城市设计工作内容

 

3.1.2回应北京减量发展和更新实施需求的分类体系

 

在城市更新背景下，除了通过国土空间法定规划来指导和约束城市建设行为，还需要通过大量灵活、非标准化的规划设计工作支撑和辅助城市更新活动。为此，北京将城市设计划分为管控类城市设计、实施类城市设计和概念类城市设计分类管理（图3），其中，管控类城市设计主要衔接北京“三级三类”国土空间规划编制，以专章或专节的形式融入法定规划，通过导则或图则形式作用在建设管理环节；实施类城市设计立足北京存量更新实施需求，面向重点区域、重大项目和环境整治提升等开展，以审批许可、实施方案或施工方案的形式，直接指导实施环节；概念类城市设计是指特定工作目标下开展的概念方案和学术研究，是一种理论指导、方向把握或前沿探索。

 

图3 北京城市设计分类管理体系下的城市设计编制工作类型及其技术引导文件

 

3.1.3匹配编制与实施要求的技术引导体系

 

在过去20余年间，北京城市设计编制工作历经了大量丰富的实践，编制方法丰富多元、编制效能参差不齐、编制方案实施落地情况不甚乐观。为了更好地引导城市设计编制工作服务于管理和实施，更利于推动设计意图的传导和落地，有必要建立一套城市设计的技术引导体系。

 

北京的技术引导体系以《北京市城市设计导则》为统领，形成了管控类和实施类标准指导设计方案编制、分专项和分专业导则引导要素设计、理论与概念研究为补充的技术体系（图3、图4）。其中《北京市城市设计导则》是《北京市城市设计管理办法（试行）》的配套实施和解释文件，在技术引导框架和技术内容方面统领各相关专项导则和专业导则，对各类城市设计要素提出设计指引，统筹指导各类城市设计编制。在制定导则过程中，《北京市城市设计导则》和各分导则的制定在工作时序上多有交叠，各制定团队得以充分沟通，在总分关系、技术方法、表达方式等方面相互协调、统一语汇。管控类标准和实施类标准则分别指导管控类城市设计和实施类城市设计的编制，明确编制内容、步骤，为城市设计介入管理和实施提供清晰的路径。

 

 

图4 北京城市设计技术引导体系

 

 

3.2统筹融合：建立全域、全层级、全类别的城市设计全要素体系

 

前文提到，城市设计的空间范畴和内涵语境极大扩展，相应地在城市设计要素上也应进行全面的梳理和归纳，方能廓清城市设计的作用边界。北京在建立城市设计要素体系过程中，坚持全域、全层级、全类别视角。“全域”标定了城市设计对城和乡全域进行统筹设计的整体技术定位；“全层级”廓清了各层级规划之间城市设计技术要求的传导逻辑，进一步衔接国土空间规划体系，促进城市设计从规划编制到规划实施的全过程介入；“全类别”“全要素”明确了城市设计对各功能类别的建设用地和非建设用地的指导作用。

 

3.2.1搭建城市设计统筹各层级的要素框架

 

笔者梳理了2000年以来，10个代表性区域城市设计方案和28个城市设计课题研究，对其中涉及的111个城市设计空间要素进行归类分析（图5），尽管能够相对清晰的识别宏观、中观和微观三大要素层次，但是各层次之间的要素关联性、传导路径和衔接方式尚存在诸多交叉和断点，且不同工作中对于要素的理解和落实方式也各有差异。

 

 

图5 北京城市设计工作中涉及要素情况梳理（作者自绘）

 

为了在要素设计管控与引导中，在不同的设计团队、设计人员与管理人员之间，形成一致的沟通话语体系，在《北京市国土空间规划城市设计技术要求》中，明确提出了以总体规划中的城市设计要求为纲领，建立“格局与分区”“视觉要素系统”“文化传承”“建筑设计”“公共空间”五个要素通道。在要素整理中，依托既有的工作标准和已批准的国土空间规划成果，梳理、归纳出9项总体规划城市设计要素、15项分区规划城市设计要素、26项街区控规城市设计要素、12项乡镇域规划城市设计要素和14项乡村规划城市设计要素（图6）。同时，依托五个要素通道为传导路径，分别形成“总体-分区-街区”“乡镇域-乡村”的要素传导逻辑。

 

在此过程中，一是对现有各层级技术标准中的要素进行必要的合并、拆分和组合，统一要素名称；二是对各层级要素管控的深度进一步明确和完善；三是对层级间的要素管控要求传导情况进行检视，对层级间衔接不畅的节点进行弥合。

 

 

图6 北京城市设计要素框架（作者自绘）

 

3.2.2建立特色鲜明的城市设计要素引导方法

 

在要素的选取和设计引导中，结合北京城市特色禀赋和发展导向，从彰显历史文化价值、塑造公共空间活力、提升生态景观品质三个方面重点深化技术要求，促进城市设计对城市文化和意象的内涵表述和空间表达，优化城市设计在公共空间领域的管控方法，发挥城市设计在非建设空间的设计作用，促成城市面貌向着有文化内涵、有空间活力、有生态风景的方向演进。例如，在彰显历史文化价值方面，将国家历史文化名城保护要求充分融合到各层级城市设计的技术要求中；在塑造公共空间活力方面，针对街道空间、滨水空间和绿色空间三大分布广泛的公共空间类型，从尺度、景观、功能、可达性等方面强化公共空间的服务效能和公共活力设计；在提升非建设空间景观环境品质方面，面向各类生态保护与控制区、农田保护区、乡村发展区等，补充对生态格局、大地景观、山水林田湖草、村宅、街巷、广场空间和农业配套设施等的设计引导要求。

 

在不同地区的城市设计工作中，设计导向也有所不同，例如，对比首都功能核心区和北京副中心地区的城市设计管控要素（图7），可以明显看到首都功能核心区会更加关注历史文化价值类要素，如划定历史道路、划定历史文化管控范围、划定文化探访路等；北京副中心地区则更加关注公共空间活力类要素，如岸线分区、河道断面、桥梁景观等。

 

 

图7 北京城市设计要素框架（作者自绘）

 

 

3.3传导实施：建立城市设计意图的传导和统筹实施机制

 

3.3.1以总体规划为纲，强化总体设计意图的技术解释与逐级传导

 

总体规划中的城市设计总体要求是北京城市设计工作的技术纲领，对总体城市设计的落实有赖于城市设计的逐级传导和规划最后一公里的统筹实施。下文在北京城市设计技术体系的建立过程中，《北京市城市设计导则》对北京总体城市设计要求进行了深入全面的技术解释，为各层级城市设计工作逐级传导落实总体城市设计意图打下基础。

 

（1）承上启下，分层落实，解读总体规划中的“首都风范、古都风韵、时代风貌”城市特色，为各层级规划编制中的城市设计工作提供技术引导。

 

《北京市城市设计导则》从城市文化气质、风貌特质、形态展现及其空间载体等方面提炼城市设计要素特征，提出了10个城市意象、29条设计要点，划定了九大类、四十余处主要承载区域，详细提出“首都风范、古都风韵、时代风貌”的落实要求。例如，为彰显古都风韵，导则融合总规中的历史文化名城保护体系，从四个层面提炼：一是围绕老城和三山五园两大重点区域，守护“底蕴深厚、独一无二的名城精华”；二是围绕大运河、长城、西山永定河，刻画“脉络清晰、串古联今的文化线带”；三是通过景观视廊、历史水系、景观节点等特色要素，保护“记录历史、感知文化的多维载体”；四是提取街巷格局、城市色彩和第五立面等要素基因，塑造“古今协调、形象得体的古都风貌”。

 

（2）提纲挈领，分区管控，解释总体规划中“古都风貌、风貌控制、风貌引导、平原风貌、山前风貌、山区风貌”风貌分区的技术逻辑，提出不同分区的管控要求和要点，指导分区规划中的城市设计落实与深化。

 

导则对风貌分区的两大考量要素进行阐释，一是围绕古都风貌整体保护要求，按照风貌管控力度将中心城区分成三个圈层，分别是“底蕴深厚的古都风貌区、低调得体的风貌控制区、精彩多元的风貌引导区”，按照“全面精细刻画-得体界面管控-适度活力塑造”逐层过渡的整体风貌塑造策略，形成了14条管控要点。二是围绕市域山水格局塑造要求，按照自然要素分布特征将中心城区以外的区域分成三个区域，分别是“蓝绿交织的平原风貌区、山水融合的山前风貌区、随形就势的山区风貌区”，按照“融入自然随形就势、人城境业和谐共融”的营城理念，从景观结构、城市肌理、空间形态、风貌特征等方面提炼城市设计引导要点，处理好自然风貌基调与城市风貌特色的关系。

 

总体城市设计中的管控意图在各层级城市设计中通过不同的落实途径和内容形式不断传导（图8），以景观视廊设计意图在门头沟各层级设计工作中的传导落实为例，可以解释一条区级景观视廊如何在“分区总体城市设计-分区指引城市设计-街区城市设计”中逐级传导（图9），从分区依托山水关系选定视廊，到分区指引划定视廊范围，再到街区层面细化景观视廊管控范围及范围内的相关城市设计要求，城市总体格局以视廊设计要素为载体，得以不断传导下去。

 

 

图8 北京城市设计管控意图在各编制层级的落实途径和内容示意图（作者自绘）

 

 

图9 北京城市景观视廊设计意图在门头沟各层级城市设计中的传导（作者自绘，资料来源：北京市城市规划与设计研究院）

 

3.3.2以街区为单元，加强设计意图的统筹落实

 

街区是法定规划的最小统筹单元，也是城市更新统筹推进的基本单元，在实施类城市设计实践中，立足街区控规所确定的刚性要求，统筹街区内各项实施内容所涉及的相关专业、空间要素、利益诉求等，成为推动规划最后一公里实施的重要工具。在北京全市的街区中，划分为新建类街区、更新类街区和生态类街区。其中，新建类街区数量约占40%，更新类街区、生态类街区分别占比32%、27%。更新类街区、生态类街区占比接近1/3，恰恰说明在街区城市设计中响应城市更新和生态治理需求的重要性。尤其是更新类街区不仅面临着迫切的实施需求，其设计难度也因为实施环境的复杂性而大幅提升，成为实施类城市设计发挥作用的主阵地。

 

以王府井街区为例，在街区更新与治理规划中，针对7个重点实施片区开展城市设计，以设计图则（图10）为工具，整合文化保护、场地设计、交通治理、片区统筹、建筑整治等内容，深化公共空间使用规则，对实施项目中的公共领域提出明确设计要求，对各个商业楼宇提出“一楼一策”精细治理要求。同时，构建实施方案项目库（图11），在符合本次规划提出的各项街区系统性规划管控要求的框架下，统筹各类项目的具体建设活动，形成项目列表和相应的项目信息库，并实时滚动更新。该项实施类城市设计不仅为王府井街区当下的更新改造需求提供了实操性极强的实施方案，更是为其后续的更新建设制定了系列设计规则，为其规划长效实施做出统筹性、动态性安排。

 

 

 

图10 王府井商业区重点实施片区设计图则与行动计划项目库（作者自绘）

 

#4

结    语

 

城市设计技术体系的构建并非面向城市设计工作的一种体系创作，而是对过往城市设计实践的归纳总结，因此城市设计技术体系构建并不意味着一种城市设计工作机制的固化，更不意味着技术构建探索的结束，相反，这恰恰是新的起点，是在制度化基础上的新征程。立足不断成熟的体系建构、日趋完善的政策环境，城市设计将得以为未来城市的高质量更新与治理提供多维度支撑。

 

参考文献（上滑查看全部）

1. 魏钢,朱子瑜,陈振羽.中国城市设计的制度建设初探——《城市设计管理办法》与《城市设计技术管理基本规定》编制认识[J].城市建筑,2017(15):6-9.DOI:10.19892/j.cnki.csjz.2017.15.002.

 

2. 郭婧,叶楠.城市治理转型下的北京城市设计思考[J].城市与区域规划研究,2018,10(03):208-225.

 

3. 庄宇.要素和关系 当代城市设计实践中的议题和思考[J].时代建筑,2021(01):16-21.DOI:10.13717/j.cnki.ta.2021.01.005.

 

4. 段进,殷铭,兰文龙.中国城市设计发展与《国土空间规划城市设计指南》的制定[J].城市规划学刊,2022(05):24-28.DOI:10.16361/j.upf.202205003.

 

5. 刘昕宇，深圳城市设计编制与管理研究，https://mp.weixin.qq.com/s/PKK5DQhCjzEn9o1FE1e3tg

 

*本文为2023中国城市规划年会论文。

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