编者按

近年来，数字化正以迅猛态势改变着经济社会发展形态，数字科技创新已成大国科技竞争的战略制高点。国家“十四五”规划再次强调，要加快数字化发展，坚定不移建设数字中国。城市整体的数字化转型，是对国家把数字化发展作为“十四五”期间一项重大举措的呼应。本文通过对城市数字化转型的发展历程进行梳理，同时进一步研究国内外先发城市在城市数字化转型过程中的探索成果，从数字治理、数字经济、数字服务三个维度归纳总结了城市数字化转型的具体实施路径，并对成都的城市数字化转型提出了思考与建议。

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研究背景与研究意义

2021年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”），明确指出要加快数字化发展，建设数字中国。为迎接数字新时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，十四五规划提出要加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。

2021年3月22日，成都市发展和改革委员会发布的《成都市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出要利用数字化赋能，推进智慧城市建设。通过构建完善超大城市智慧治理体系，提升政府决策科学化、管理精细化、服务便利化水平，打造韧性、绿色、宜人、安全的新型智慧城市发展样板。实现到2025年，成都基本形成新型智慧城市架构体系，成为国内一流的新型智慧城市样板和全国“数字政府、智慧社会”典范城市。

推进数字化转型是时代和经济发展的必然选择，从社会发展进程来看，数字革命是促进人类进步的有力推手；从经济发展规律来看，数字经济是推动高质量发展的重要动力；推进数字化转型是超大城市治理体系和治理能力现代化的必然要求，有助于提升超大城市治理效率，提升城市韧性；推进数字化转型是提升人民群众幸福感与获得感的重要途径，有助于实现公共服务均等化，进而提升城市居民幸福感与获得感。

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国内外城市数字化转型的经验借鉴

城市数字化转型趋向于通过整体性转变、全方位赋能、革命性重塑，实现设施数字化、数据价值化、经济数字化、服务数字化、治理数字化，最终打造“以数营城”的数智城市。通过梳理纽约、伦敦、上海、深圳等城市数字化转型经验，总结发现城市主要从构建数字治理体系、数字产业经济体系、数字社会服务体系三个维度全面推进数字化转型。

2.1 构建数字治理体系，提升社会治理现代化水平

布局智能公共基础设施，建设全面覆盖、集约共享的感知网络体系，实现对城市环境、建筑、安全等多方面的识别、信息采集、监测和控制，对城市公民身份、位置、图像、状态等信息的多方感知，推动城市实现“万物互联、精确感知”。伦敦大量投资于城市基础设施建设，全面推广使用“集多功能于一体”的市政设备，物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等高科技在市政设施建设更新中已全面落地。新加坡是世界上第一个采用“传感器通信主干网”技术设计的国家，在全岛部署近60万个传感设备实时获取城市运行数据。

布局以5G为代表的网络通讯基础设施，构建高带宽、超低延迟、超连接、高可靠、全程覆盖的信息传输网络，进一步提升新型智慧城市运行效率。深圳市出台《关于加快推进新型基础设施建设的实施意见（2020-2025年）》，提出在实现5G城市级独立组网的基础上，构建覆盖“5G+千兆光网+智慧专网+卫星网+物联网”的通信网络基础设施体系，推动“双千兆城市”建设。推动5G在政务、车联网、增强现实/虚拟现实（AR/VR）、医疗、物流、能源等领域深度应用。

布局大数据中心，全面收集、存储、动态维护基础地理数据、规划数据和城市运行数据等海量数据，进一步提升数据资源整合水平，加快城市信息资源的有序汇聚、高效利用。伦敦政府建立城市网络数据中心，每天汇总来自各方面的海量数据，包括能源、交通、供水等关键部门的基础网络数据、遍布城市各个角落的感应器数据(包括天气、污染、停车等监控装置)、卫星数据、社交媒体以及相关的智能手机应用数据等，促进全市交通、安全、经济发展、旅游等跨部门跨行政区数据的整合与共享。

搭建城市综合数据库，实现对各类数据的标准化集成、公共数据的开放共享、基础数据价值挖掘深度拓展、城市数据安全保障，为城市高效治理提供关键支撑。

一方面，城市综合数据库制定数据准入标准，明确数据内容，形成统一规范的数据目录和不同类别的数据库。深圳市完善数据采集交换标准，构建数据资源全生命周期管理体系。基于国家发布的政务数据资源核心元数据，深圳市结合实际情况，实现对政务数据资源的分类、描述，并形成6大基础库，包括人口、法人、房屋、空间地理、公共信用、电子证照；20个主题库，包括健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、生态环保、应急维稳、教育等。另一方面，依托多源异构数据资源储备，城市综合数据库可通过合理的机制设计推动数据的共享和开放，从而促进数据的应用价值提升。伦敦政府在构建独立一站式数据开放平台——“伦敦数据仓库”，拥有700多个数据集，涵盖艺术和文化、商业和经济、犯罪和社区安全、人口、教育、就业等17个大类，为应对城市挑战和改善公共服务提供可用的数据资源。同时，成立伦敦数据分析办公室（LODA），形成公共数据使用的道德规范、数据标准、法律文件、流程指南和开源工具，进一步提高公共服务水平。此外，城市综合数据库通过建立安全保障机制实现对城市数据的安全防护。深圳提出建立健全“防御、监测、打击、治理、评估”五位一体的网络空间安全保障体系，为智慧城市和数字政府提供整体安全防护。

建设数字孪生城市，精准映射城市运行状态，为城市的精细化治理和智慧城市建设提供全要素的“三维空间底板”。上海市积极推进嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城“数字孪生城市”建设试点示范，提出应用CIM（城市信息模型）技术，构建“数字孪生城市”，围绕治理要素“一张图”，搭建CIM平台，将建筑信息模型（BIM）、地理信息系统（GIS）和物联网（IOT）等多项技术统一集成，构建城市三维空间数据底板。雄安新区由政府平台公司统筹，科技公司设立实验室，推动数字孪生城市建设，基于CIM平台将城市各专业数据进行集成，实现对现实雄安新区各类信息数据的完整映射，建立起三维城市空间模型和城市时空信息的有机综合体。

依托城市智能中枢，搭建支撑城市规划、建设、管理的各类应用平台，高效调配公共资源，用全新方式治理社会、服务民生、支撑决策。

构建城市运行管理平台，集城市大数据运营、城市规划、综合管理、应急协同指挥等功能于一体，高效调配公共资源，用全新方式治理社会、服务民生、支撑决策，实现城市运行“一屏观、一网管”。上海市开发智能应用场景，聚焦工程建设、地下空间市政基础设施、住宅小区等领域风险隐患，强化数据汇聚、系统集成和智能化场景开发应用，实现源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和综合治理。杭州市截至目前已形成11个重点领域的48个应用场景，包括警务、交通、城管、文旅、卫健、房管、应急、市场监管、农业、环保、基层治理等，实现对城市的指挥、调动和管理。

构建城市仿真模拟平台，在海量数据支撑下通过数据建模、事态拟合，在数字空间中进行某些特定事件的评估、计算、推演，为管理方案和设计方案提供反馈参考，辅助政府科学决策，推动城市规划建设管理精细化。杭州城市大脑通过仿真推演，在数字世界中完成对城市规划、运营、管理的探索分析，找到最优方案，并落实到物理空间中。武汉由武汉市自然资源和规划局建立城市仿真实验室，作为城市空间治理决策科技创新研究平台。该实验室按照系统工程学原理，将城市解构为若干单要素细胞，逐一开展运行规律研究，建立数学模型，进行规律模拟与运行验证。

构建城市政务服务平台，建设全面覆盖、多端融合、智慧联动的政务协同应用体系，实现政务服务“一网通办”，提高政府治理效能。新加坡电子政务平台按照服务对象的不同，将电子服务的功能分为面向个人的服务、面向企业的服务、面向政府职员的服务和面向非居民的服务四个方面。针对个人，新加坡政府提供了“电子公民中心”的虚拟社区。社区中政府提供的数百项居民服务项目大都是以公民需求为导向进行设计的，用户只要按程序接受政府服务，就可以轻松获取商务、税务、法律法规、交通、家庭、医疗保健、住房、就业及社会保障等日常事务。

2.2 构建数字经济体系，实现产业全面数字化转型

2.2.1 加快数字经济立法，促进数字资源开放共享，保障企业合法权益

加快数字经济立法，为数字资源开放共享和数字经济高质量发展提供法律保障。广东省为促进数字经济健康高效发展，广东省工业和信息化厅同司法厅等相关单位起草了《广东省数字经济促进条例》，包含数据资源开发利用、数字产业发展和产业数字化转型等共七大板块，为全面建设数字经济提供全方位法律保障；深圳为规范数字经济活动，由市数据工作委员会牵头，编撰了《深圳经济特区数据条例》，从明确政府职责、划定数据权利、确保数据安全等多维度保障了企业、组织等在数字资源开放共享时的合法权益，规范了数字经济建设活动。

设立数字经济试验区、示范区，进一步优化现有产业布局，形成产业集群发挥集聚协同优势，促进区域数字化协同发展。深圳市规划和自然资源局协同各区政府及大鹏新区管委会、深汕特别合作区管委会，发挥各区产业比较优势，以“互联网+”未来科技城等重大项目为引导，划定了21个重点片区的数字经济产业园，优化数字经济产业布局；上海市在《关于全面推进上海数字化转型的意见》中指出，要进一步整合资源，强化载体建设，打造一批特色鲜明、功能错位、相对集聚的数字产业特色园区，为各行业数字化转型提供有力支撑，形成生态链强大吸附力。同时，加大先行先试和示范建设力度，加快重点区域率先数字化转型，推动五大新城、长三角生态绿色一体化示范区等重点区域数字经济建设。

引进数字经济龙头企业，将其关于数字化实践的经验赋能中小企业，形成对产业上下游相关主体的数据支撑，进一步加速传统产业数字化进程。深圳市政府利用本地龙头企业华为助力本地产业数字化转型，通过华为云产业云系统与业界众多合作伙伴携手推动云计算产业的快速发展，并利用成熟的5G、云计算和大数据等技术帮助传统企业实现数字化转型；上海市政府引进华为并签署战略合作协议，带动上海在集成电路、软件和信息服务业、物联网、车联网、工业互联网等领域的技术研发与融合创新，促进上海数字产业创新发展。同时于青浦区金泽镇启动青浦研发中心项目，为华为扎根上海提供良好基础条件。

2.3 构建数字服务体系，营造多样数字化生活场景

汇聚分析日常生活数据，精准化、差异化营造数字生活场景。依托大数据平台等数字技术基础构建数字化社会服务体系，为人们提供更好的生活体验与工作便利，推动公共卫生、健康、教育、养老、就业、社保等基本民生保障更均衡、更精准、更充分，依托海量的数据采集和精准的需求判断，打造智慧医院、数字校园、社区生活服务等一系列数字化生活场景。上海市政府协同市大数据中心推动“一网通办”从政务领域向公共服务领域拓展，将教育、出行、民政、社保、医疗等公共服务事项接入“随申办”，同时针对老年人等“数字弱势群体”进行适应性改造，打造全方位、多元化的数字公服场景，让市民更有获得感。

2.3.2 提高全民数字化能力，塑造数字化思维模式与认知能力

提高市民数字化素养，提升智慧城市的公众参与度。伦敦市长发布的《智慧伦敦路线图》制定了全民数字培养策略，将数字化培养对象分为了高精尖群体、中间群体和弱势群体三大群体。通过对不同群体采取差异化的数字培养方式，提升公众在社会生活中的就业生存能力。

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对成都数字化转型的启示和建议

目前，成都在数字化转型方面已开展相关工作，形成了智慧城市建设方案、新基建专项规划等成果。基于国内外城市数字化转型经验，结合成都市目前在城市数字化转型中存在的差距，从数据立法保障、孪生城市建设和数字产业生态圈建设三方面给出相关建议。

3.1 加快数据立法，为城市数字化转型提供有力保障

规范数据活动，促进数据资源共享，保护自然人、法人和非法人组织数据权力和其它合法权益，为城市数字化转型提供法律保障。

成都市大数据和电子政务办可结合成都市数字化转型实际，同成都市司法局依据法律、法规规定，从个人数据保护、公共数据管理和应用、数据安全管理、保障措施、相关法律责任等板块制定数据管理条例，并由各区县政府、管委会针对行政区域内的数字经济工作开展情况，进行责任落实。

3.2 推进数字孪生城市建设，提升城市治理效能

推进孪生城市建设，深化数据应用，形成各类城市孪生服务，为政策制定、服务提供和各类决策提供更为精准的依据。

（1）推进城市综合数据库建设。一方面全面收集基础地理人口数据、规划数据和城市运行数据，整合形成城市综合数据库，同时建立完善的数据更新、统筹管理工作机制进行数据实时更新维护，为数字孪生城市建设奠定基础。

（2）在新区开展数字孪生城市建设探索，形成城市三维空间数据底板，推动数字城市与物理城市同步规划建设。以东部新区为试点，探索以CIM平台为基础的城市发展新方式，关联城市多元数据，形成全周期记录、全时空融合、全要素贯通、全过程推演的数字城市智慧治理平台。

（3）拓展城市治理应用场景，推进城市精细化治理。构建多领域的城市运行管理平台，如建设完善国土空间规划“一张图”实时监督信息系统，提升自然资源综合监管能力；构建数字三维城市，探索CIM平台在城市“规、建、管”等多领域的应用新场景；构建城市仿真模拟平台，如交通模拟平台、环境仿真平台、人口推演平台，为政府科学决策提供支撑。

3.3 共同打造跨区域数字产业生态圈，协同数字经济联动发展

通过建立完善的数字经济体系，助力产业的全方位赋能，进一步优化城市产业结构与布局，使产业数字化转型与智慧城市建设紧密结合，打造全国领先的数字经济发展新高地：

（1）基于成都产业功能区与产业生态圈规划，协同区政府、管委会，发挥各区产业比较优势，以“5G、云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链、工业互联网”等技术为引导，建设各具特色的数字经济产业园区。优化现有产业规划结构与布局，形成数字化、差异化发展路径；加大先行先试和示范建设力度，在“两区一城”率先开展数字经济试验区、示范区建设，加快完善成都科学城、未来科技城功能布局。

（2）基于成都市汽车、电子信息、生物医药等优势领域，招引数字转型龙头企业，发挥“灯塔”效应，将其数字化实践经验赋能产业上下游相关主体，进一步加速产业数字化进程。加深与国内数字经济龙头企业合作，促进成都在5G、集成电路、新型显示、软件和信息服务、人工智能、区块链等数字产业重点领域的技术研发与融合创新，并结合数字经济试验区、示范区建设，为企业落地提供良好条件。