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全国城市生态保护与建设规划

（2015-2020年）

住房城乡建设部    环境保护部

  2016年12月

目 录

第一章 城市生态保护与建设面临的形势........ 1

一、主要成效............................... 1

二、突出问题............................... 2

第二章 指导思想、基本原则与规划目标........ 5

一、指导思想............................... 5

二、基本原则............................... 5

三、规划目标............................... 6

第三章 主要任务与重点工程................. 10

一、城市生态空间保护与管控................ 10

二、城市生态园林建设与生态修复............ 12

三、城市生物多样性保护.................... 14

四、城市污染治理与市政环境基础设施建设.... 15

五、海绵城市建设.......................... 19

六、城市资源能源节约与循环利用............ 21

七、绿色建筑和绿色交通推广................ 22

八、风景名胜区生态保护.................... 24

第四章 政策与保障措施..................... 26

一、加强组织领导，落实考核机制............ 26

二、健全法规政策，完善监管评估............ 26

三、增加政府投入，拓宽资金渠道............ 26

四、加大科技支撑，强化示范推广............ 27

五、倡导绿色生活，鼓励公众参与............ 27

附件1编制说明........................... 28

附件2指标说明及计算方法.................. 37

第一章  城市生态保护与建设面临的形势

    一、主要成效

在生态文明理念指导下，我国城市生态保护与建设工作进入了新阶段，取得了显著成效。

——城市园林绿化水平不断提升，人居环境得到较大改善

城市绿地规模总量快速增长，全国城市公园绿地总面积由2004年底的25.2万公顷增加到2014年底的58.2万公顷，人均公园绿地面积由2004年底的7.39平方米增加到2014年底的13.08平方米。城市绿地率从20世纪90年代的20%左右，稳定增长到目前的36.29%^[1]，绿地面积增长速度远高于城市面积和城市人口数量的增长速度。园林城市创建工作取得丰硕成果，截至2015年，有310个城市创建成为“国家园林城市”，7个城市创建成为 “国家生态园林城市”。城市绿地建设与管养投资规模逐步扩大，园林绿化投资占城市市政公用设施固定资产总投资额比例连续五年超过10%^[2]，社会投资参与力度不断加大。

——城市环境污染治理力度不断加大，环境设施建设取得一定成效

主要污染物减排成效显著，化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物排放总量、单位GDP能耗等持续下降，超额完成减排目标。空气环境治理力度加大，实施环境空气质量新标准，出台《大气污染防治行动计划》，逐步完善区域大气污染联防联控机制。实施《水污染防治行动计划》，重点流域、区域污染防治不断深化，全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重逐步提高。土壤污染防治稳步推进，完成首次全国土壤污染状况调查，编制出台《土壤污染防治行动计划》。生活污水、垃圾处理设施建设进一步加快，处理能力和水平不断提高，截至2015年，全国城市污水处理率提高到91.9%，城市生活垃圾无害化处理率提高到94.1%。

——城市生态保护和建设的规划管控机制逐步建立，生态文明理念和生态技术广泛应用

在城乡规划编制过程中，注重区域和城市生态格局的保护完善和结构优化，加大了城乡绿色生态空间的建设管控。各地逐步建立了城市绿线、蓝线、生态控制线等管理制度。开展了工矿业废弃地、垃圾填埋场、荒山边坡、河湖水系、湿地等生态修复实践。全面推广绿色建筑。积极推行海绵型绿地建设、立体绿化、再生水利用等生态技术。

    二、突出问题

我国城市现阶段面临的主要生态环境问题：

——生态空间侵占严重，生态功能退化

城市建设中对自然生态保护的重视不够，开山毁林、填河填湖、侵占湿地、围海造地等现象突出，硬铺装比例过高、河道截弯取直、乡土植物使用比例低、树种单一等问题依然存在。城市生态空间总量不足，气候调节、污染净化、固碳释氧、水源涵养、生物多样性保护等生态服务功能退化。

——城市绿地总量不足、分布不均，地区差异较大

到2014年底，全国城市建成区平均绿地率36.29%^[3]，与国家生态园林城市标准要求的38%仍有一定差距。老旧城区绿量不足，部分城市老旧城区人均公园绿地面积达不到6平方米，不足全国城市人均公园绿地面积的一半。地区和城市间绿地建设与管养水平差距仍然较大，中、西部地区明显落后于东部地区，中小城市落后于特大城市。

——城市环境污染形势严峻，环境质量有待改善

部分区域和城市大气污染严重，2015年按照新标准开展监测的338个城市中仅有21.6%^[4]的城市达标，京津冀及周边、长三角等区域冬季重污染问题突出。一些重点流域、滨海城市水污染严重，2015年海河流域Ⅴ类和劣Ⅴ类国控断面比例为51.6%。北方部分地区地下水严重超采，引发地质灾害频发、海水入侵、地面沉降等诸多生态环境问题。

——城市生态保护和建设能力不足，管理体制机制有待完善

调查显示，各地城市生态保护和建设投入相对不足，相关法规政策和标准规范有待完善，专业人才队伍力量薄弱，新技术、新材料、新工艺的研发和推广应用仍处于起步阶段。城市生态保护与建设工作缺乏区域之间、部门之间的协同合作机制，城市生态补偿等长效机制亟需完善。

第二章 指导思想、基本原则与规划目标

    一、指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央城市工作会议精神为指导，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，保护和优化城市生态空间格局，加大城市生态修复力度，扩大生态空间总量，提升城市生态功能，创造优良人居环境，构建“山青、水净、天蓝、地绿、城美、人和”的美丽家园。

    二、基本原则

（一）科学规划，统筹协调。

尊重自然和城市发展规律，统筹考虑山水林田湖等生态要素和生态格局的保护。按照多规合一的要求，加强与城市绿地系统、城市水系统、城市生物多样性保护等规划的统筹协调。

（二）保护优先，综合治理。

在优先保护城市生态格局的基础上，开展城市生态修复和环境综合整治。协同推进海绵城市建设、生态园林建设、市政基础设施建设、城市污染治理、资源能源节约与循环利用等治理措施，全面改善城市人居生态环境。

（三）突出重点，注重实效。

以保护城市自然生态资源和加强保障城市生态安全的基础设施建设为重点，加强城市生态空间保护与管控、城市生态修复、城市园林绿化、城市生物多样性保护等方面的资金投入与政策研究，有针对性地开展保护、修复和综合治理等工程建设，切实提升城市生态功能。

（四）创新机制，强化监管。

探索城市生态保护与建设的组织体系和多元化投入机制。明确工作目标和部门责任，建立城市生态保护与建设的综合评价指标体系，完成考核评估管理，实施动态监控和跟踪监测，确保规划任务有效实施。

    三、规划目标

到2020年，城市生态保护与建设达到以下目标：

——生态空间格局持续优化。增加生态空间整体规模，完善绿色空间网络，提高生态修复水平。城市规划区内水域、山地、绿地、湿地、林地等生态空间得到有效管控，生态用地占比合理增长,城市建成区绿地率达到38.9%，城市建成区绿化覆盖率达到43.0%，城市人均公园绿地面积达到14.6平方米，水体岸线自然化率不低于80%，受损弃置地生态与景观恢复率大于80%。

——人居环境明显改善。提升公园绿地、绿道等生态产品的服务功能，提高市政基础设施的建设水平和配置标准，有效改善城市环境质量。公园绿地服务半径覆盖率不低于80%，城市新建、改建居住区绿地达标率大于95%，林荫路推广率不低于90%，黑臭水体占比不高于10%，污染地块安全利用率达到90%以上。

——生物多样性保护更加完善。增加城市生物栖息地规模，保护栖息地的完整性、连续性，增加景观异质性，防治外来物种入侵，丰富城市物种多样性。本地木本植物指数不低于0.8。

——城市环境安全有效保障。城市生活垃圾无害化处理率达到95%，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，地级及以上城市污泥无害化处理处置率达到90%，地级及以上城市空气质量优良天数比例平均达到省级人民政府对城市的要求。

——资源能源利用效率显著提高。可再生能源使用比例不低于15%，单位GPD能耗不高于0.4吨标准煤/万元，城镇绿色建筑占新建建筑比例大于50%，城市再生水利用率不低于20%，绿色出行分担率不低于70%。

——保障工作协同推进。城市园林绿化固定资产投资占城市市政公用设施建设固定投资比例不低于12%，环境保护投资占GDP比例不低于3.5%，生态环境保护宣传教育普及率达到80%。

第三章 主要任务与重点工程

    一、城市生态空间保护与管控

（一）科学编制城市生态保护和建设规划。

以城市绿地、山体、水体、动植物等自然生态资源的保护和修复为重点，开展城市自然生态资源摸底调查与评价，编制城市生态保护与建设规划，明确城市的生态空间布局、各类生态空间的功能定位和建设控制要求，划定水体保护线（蓝线）、绿地系统线（绿线）、基础设施建设控制线、历史文化保护线和永久基本农田，明确发展目标、建设任务和实施计划。重要生态空间应纳入城市总体规划的强制性内容。

（二）加强城市生态空间管控。

开展城市自然生态资源调查与评价，识别和划定重要生态空间，制定管理措施，构建科学合理的生产、生活、生态空间布局，实施严格保护。将重要的生态空间纳入城市总体规划和土地利用总体规划，加强实施和监管，构建城市生态安全格局。加强自然保护区、风景名胜区等生态保护地的保护管理和跟踪监管。

（三）完善城市绿色生态网络。

加强城市自然山水格局保护，与生态保护红线对接，合理布局绿心、绿楔、绿环、绿廊等城市结构性绿地，构建城市绿色空间体系。建设城乡绿道网络，加强城市绿地与区域内各类生态空间的衔接，将自然引入城市，构建完整连贯、覆盖城乡的绿色生态网络。加大城郊生态绿地、绿化隔离地区、湿地公园、郊野公园等建设力度，促进城乡生态保护与建设协同发展。加强河道、湖泊和滨海地带的管理和保护，减少对自然湿地的侵占，保持原有水面控制率、水网密度和水体的自然连通。

城市生态空间保护与管控的工作目标是：

到2020年，全国地级及以上城市编制完成城市规划区自然生态资源调查与评价报告；地级及以上城市编制完成城市生态保护与建设规划；设市城市颁布蓝线、绿线管理实施细则，完成城市绿线、蓝线的划定；各省、自治区编制完成省域城乡绿道网络规划，地级及以上城市完成市域绿道规划。

    二、城市生态园林建设与生态修复     

（一）提升园林绿化生态效益。

推进生态园林城市建设，加快城市绿地系统规划编制和实施，合理规划建设各类绿地，充分发挥园林绿化在保持水土、涵养水源、降温增湿、减霾滞尘、引风供氧等方面的生态功能。结合城市更新，加强城市人口密集区域的大型绿地建设，有条件的城市要因地制宜规划布局氧源绿地和生态廊道。加强城市道路绿化隔离带、道路分车带和林荫路建设，乔灌草（地被）合理配置，提升道路绿地滞尘、降噪、遮阴、防护等生态功能。推行生态绿化方式，提高乡土植物应用比例，促进野生种群恢复和近自然生境重建，逐步实现物种多样化、群落混交化、配植复层化。

（二）完善园林绿化服务功能。

加强城市公园绿地建设，逐步建成类型丰富、特色鲜明、设施齐备、服务覆盖全面的城市公园系统。推动城市近郊发展建设郊野公园，构建满足城市居民需求和社会发展需要的休闲游憩体系。加快棚户区和老旧街区改造，通过拆迁建绿、拆违还绿、破硬增绿、立体绿化等措施，积极拓展老旧城区、中心城区的绿色空间。提升存量绿地品质，推广老旧公园、老旧小区绿地改造提升，完善配套服务设施，提高管理水平和服务质量。

（三）大力开展城市生态修复。

开展城市山体修复，通过修坡整形、矿坑回填、植被修复等手段，恢复山体自然形态和生态功能。结合海绵城市建设开展城市水体生态修复，通过控源截污、水质净化、植被恢复、生境重塑、驳岸生态化等手段，恢复水体生态功能。开展城市废弃地修复，通过土壤污染治理、地形地貌修复、植被生态复绿等手段，恢复土地生态功能。建立建设用地土壤环境调查评估制度，实施建设用地准入管理，合理确定废弃地土地用途。逐步建立污染地块名录及其开发利用负面清单，将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理。

城市生态园林建设与生态修复的工作目标是：

到2020年，地级及以上城市绿地系统规划编制覆盖率达到100%；地级及以上城市每年完成生态绿化推广工程1处，每年完成老旧街区、小区或老旧公园增绿提质工程1处，完成城市生态修复示范工程1处。指导一批城市创建国家生态园林城市。

     三、城市生物多样性保护

（一）构建城市生物栖息地网络体系。

结合省级《生物多样性保护战略与行动计划》，编制城市生物多样性保护实施计划。加强城市古树名木保护和复壮。依托自然保护区、风景名胜区、郊野公园、湿地公园、城乡绿道等构建城市大型生物栖息地，改造城市公园，增设城市自然保留地、保护性小区，完善中小型栖息地和生物迁徙廊道系统，提高受保护空间面积，形成“点—线—面”有机结合、大中小并举的物种资源保护网络体系。

（二）加强城市生物多样性科研、监测和宣传。

开展城市生物资源和濒危物种变化情况的普查、编目，建立物种种质资源库。借助植物园、动物园、野生动物园、城市湿地公园，开展珍稀濒危物种的迁地保护和人工繁育研究，加强外来物种入侵管控。建立城市生物多样性信息管理系统，开展动态监测。组织多类型多形式的生物多样性保护宣传及科普教育活动，普及生物多样性知识，提高全民生物多样性保护意识，动员全社会关心、参与生物多样性保护工作。

城市生物多样性保护的工作目标是：

到2020年，设市城市编制城市生物多样性保护规划，建立城市生物多样性保护、监测信息系统。地级及以上城市至少拥有1个40公顷以上科普植物园；建立不少于1处大中型城市生物栖息地保护和建设示范地，面积不少于5公顷；建立不少于3处乡土野生植物群落恢复和生境重建示范地，每处不少于2公顷；古树名木及古树名木后备资源（树龄≥50年的树木）调查、建档立案、挂牌和保护实施完成率达到100%。

    四、城市污染治理与市政环境基础设施建设

（一）深化城市大气、噪声污染治理。

严格实施污染物总量控制计划，以总量定项目。严格控制高耗能、高污染行业新增产能，加快淘汰落后产能和城市重污染企业搬迁改造。大力推进清洁生产，控制煤炭消费总量，加快清洁能源替代利用。推进煤炭清洁高效利用，逐步扩大高污染燃料禁燃区范围。深化二氧化硫、氮氧化物污染治理，大力削减颗粒物排放。加强有毒有害大气污染物和挥发性有机物污染控制，推广使用低挥发性涂料，推进储油库、加油站和油罐车的油气回收，强化机动车、餐饮油烟、烟花爆竹、扬尘、光污染防治，依法划定并公布禁止使用高排放非道路移动机械的区域，试点划定禁止挖土机、推土机等高污染工程设备行驶的区域。不断扩大噪声达标功能区面积，完成声环境功能区的划定和调整工作，建立和完善声环境质量监测网络。建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制。

（二）加强城市水污染控制和治理。

强化城镇生活污水治理。加大城镇污水配套管网建设力度，强化城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集，加快实施雨污分流改造。加快污水处理厂建设和升级改造。敏感区域(重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域)城镇污水处理设施应全面达到一级A排放标准。建成区水体水质达不到地表水Ⅳ类标准的城市，新建城镇污水处理设施要执行一级A排放标准。加强污泥处理处置设施建设，强化设施运营监管能力。在水资源紧缺和水环境质量差的地区，加快推动建筑中水和污水再生利用设施建设。

狠抓工业污染防治。专项整治造纸、焦化、氮肥、有色金属、印染、农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等十大重点行业，实施清洁化改造。集中治理工业集聚区水污染，企业尽量向依法合规设立、环保设施齐全的集聚区集中，集聚区内工业废水必须经预处理达到集中处理要求，方可进入污水集中处理设施，新建、升级工业集聚区应同步规划建设污水处理、垃圾集中处理等污染治理设施。采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等措施，全面整治城市黑臭水体。

（三）加强城市固体废物处理利用和环境风险防控。

加快生活垃圾处理设施建设，完善收运系统，提高城市生活垃圾无害化处理率。健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接。推广废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化利用方式。统筹餐厨垃圾、园林垃圾等无害化处理和资源化利用。加快推进建筑垃圾回收和资源化利用。

加强工业固体废物污染防治，支持大宗工业固体废物综合利用。加快推进废铅酸蓄电池、废药品、废荧光灯管等危险废物的分类收集体系建设，落实危险废物全过程管理制度，杜绝危险废物非法转移。加强医疗废物处置设施建设，地级及以上城市医疗废物全面实现无害化处置。开展城市环境风险调查与评估，加强城市环境风险防控。

城市污染治理与市政环境基础设施建设的工作目标是：

到2020年，细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度平均下降18%，二氧化硫、氮氧化物、VOCs排放降低率达到国家相关考核管理要求；全国地级及以上城市完成老城区的雨污管网改造，污水处理厂出水达到国家新的环保排放要求或地表水Ⅳ类标准；直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）生活垃圾无害化处理率达到100%，其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上（新疆、西藏除外）；设市城市生活垃圾无害化处理率全部达标，指导一批城市创建国家生态文明建设示范区和国家环保模范城市。

    五、海绵城市建设

（一）推进海绵城市专项规划编制。

各地要按照《住房城乡建设部关于印发海绵城市专项规划编制暂行规定的通知》（建城[2016]50号）的要求，抓紧编制海绵城市专项规划。根据城市降雨、土壤、地形地貌等因素和经济社会发展条件，综合考虑水资源、水环境、水生态、水安全等方面的现状问题和建设需求，坚持问题导向与目标导向相结合，因地制宜采取“ 渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，研究提出需要保护的自然生态空间格局，明确雨水年径流总量控制率等目标并进行分解，确定海绵城市近期建设的重点。各城市应在海绵城市专项规划的指导下，编制近期建设重点区域的建设方案、滚动规划和年度建设计划，提出海绵城市建设任务。

（二）全面推动海绵城市建设。

全面推动海绵城市建设，提高城市应对环境变化和自然灾害的能力，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源化利用。以海绵城市建设引领低影响开发模式，统筹协调城市开发建设各个环节，充分发挥城市建筑和小区、道路、绿地、水系等对雨水的吸纳、渗蓄和缓释作用，逐步建立从源头到末端的全过程雨水径流控制体系，全面推行节水集雨型绿地、植草沟、雨水湿地、透水铺装等城市绿色基础设施建设，实现“保障水安全、修复水生态、涵养水资源、改善水环境”的多重目标。

海绵城市建设的工作目标是：

到2020年，城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。

    六、城市资源能源节约与循环利用

（一）提升资源集约利用水平。

实行最严格的水资源管理制度，加强用水总量控制与定额管理，促进城市水资源高效利用。从水源到水龙头全过程监管饮用水安全，持续提升饮用水安全保障水平，地级及以上城市集中式饮用水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%。促进水资源的循环利用，将再生水、雨水和微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置，提高工业用水效率，促进重点用水行业节水技术改造和居民生活节水。提升水资源监测能力，实施地下水监测工程，严格控制地下水开采规模，采取增加下渗、限制超采、人工回灌等措施，逐步扩大地下水补给。

提高土地资源利用效率，从严控制城乡建设用地规模。制定土壤污染治理与修复规划，结合城市环境质量提升和发展布局调整，开展污染地块的治理与修复和再利用，强化治理与修复工程监管。推进园区循环利用改造，推动各类园区建设废物交换利用、能量分质梯级利用、水资源分类利用和循环使用以及公共服务平台等基础设施建设，实现园区内项目、企业、产业有效组合和循环链接。

（二）加强城市节能减排工作。

加快制（修）订节能环保标准，完善节能减排统计、监测、考核体系。完善节能减排政策，推行市场化机制。加强节能技术改造，推动重点领域节能增效。推广高效锅炉，扩大高效电动机应用，发展蓄热式燃烧技术装备，加快新能源汽车技术攻关和示范推广，推动半导体照明产业化。支持重点用能单位采用合同能源管理方式，实施节能改造。加强节能宣传教育，普及节能环保知识和方法，倡导绿色消费新风尚，形成文明、节约、绿色、低碳的生产方式、消费模式和生活习惯。

城市资源能源节约与循环利用的工作目标是：

到2020年，淘汰所有10蒸吨以下小锅炉，单位GDP能耗比2010年降低30%。

    七、绿色建筑和绿色交通推广

（一）切实抓好绿色建筑推广和建筑节能改造。

全面推进城乡建筑绿色发展，建设绿色生态城区。强化规划控制，将绿色建筑比例、生态环保、公共交通、可再生能源利用、再生水利用等指标体系，作为约束性规划条件，实施监管。提高新建建筑节能标准，推动政府投资建筑、保障性住房及大型公共建筑率先执行绿色建筑标准，新建建筑全面实行供热分户计量；推进既有居住建筑供热计量和节能改造；实施供热管网改造；在各级机关和教科文卫系统创建节约型公共机构示范单位，开展公共机构办公建筑节能改造，带动绿色建筑建设改造投资和相关产业发展。积极推进太阳能等新能源和可再生能源建筑规模化应用。

（二）加强绿色交通体系建设。

加强城市道路建设，提高路网密度和道路通达性。增强绿色出行吸引力，提高绿色出行占比。推动以公共交通为导向的城市发展模式，加快城市轨道交通、快速公交系统（BRT）等大容量公共交通基础设施建设，提高公共交通出行分担比例。加强自行车道和步行道等系统规划建设，推广林荫路建设，改善出行环境。加强城市停车场建设，合理配置停车设施，提升停车管理水平，逐步缓解停车难题。噪声敏感建筑物集中区域的道路两边应采取建设隔声屏障，严格实施禁鸣、限行、限速和其他有效控制噪声污染的措施，加强城市轨道交通和机场周边噪声污染防治工作。

绿色建筑和绿色交通推广的工作目标是：

到2020年，各地级及以上城市规划建设绿色生态城区1处，面积不少于1.5平方公里。到2020年，各地级及以上城市每年建设完成不少于1处绿色建筑技术集成应用样板工程、不少于1处绿色建筑改造样板工程。

     八、风景名胜区和世界遗产生态保护

（一）控制风景名胜区城乡发展建设行为。

按照《风景名胜区条例》和风景名胜区规划要求，加强风景名胜区资源保护，严格控制风景名胜区内的城乡建设活动和生产生活行为，科学确定风景名胜区内镇村发展规模，禁止在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其它建筑物、构筑物；已经建设的，应当按照《风景名胜区条例》和风景名胜区规划逐步迁出。加强城市规划与风景名胜区规划的协调，优化风景名胜区周边区域的空间布局，加强对景区周边景观风貌的控制和引导，整治提升风景名胜区内村庄居民点的风貌，妥善处理城市型风景名胜区与城市发展的关系，控制城市向风景名胜区蔓延。

（二）充分发挥风景名胜区和世界遗产自然生态保护功能。

充分发挥风景名胜区和世界遗产保护国家珍贵的自然生态系统、生物多样性和自然景观的功能。按照国际公约和国内法规的要求，科学划定风景名胜区核心景区和各级保护分区，严格保护遗产地核心区、严控缓冲区建设活动，逐步开展风景名胜区和世界遗产地生态补偿试点建设，建立完善风景名胜区和遗产地资源保护和建设活动监测制度，加强对珍稀物种、古树名木及其所在原生生境的保护和修复，指导风景名胜区和遗产地开展智慧景区建设，推进信息化和数字化管理，提升世界遗产地生态保护和管理水平。

风景名胜区生态保护的工作目标是：

到2020年，国家级风景名胜区总体规划编制覆盖率达到100%。

第四章 政策与保障措施

    一、加强组织领导，落实考核机制

各地要充分认识城市生态保护与建设规划对于生态文明建设、城市可持续发展等的战略意义和现实重要性，把城市生态保护和建设工作作为调结构、稳增长、促改革、惠民生的重要举措，切实加强组织，保障规划实施。

各省级主管部门要将本规划确定的任务和指标纳入本地区生态保护和建设规划，定期组织评估考核。建立健全第三方考核机制，客观、公正、科学、规范地开展考核。

各城市城乡规划主管部门要会同有关部门组织编制城市生态保护与建设规划和年度工作计划，建立部门联动、协同配合、分工合作、责任共担的工作机制。

    二、健全法规政策，完善监管评估

城市生态保护与修复情况已纳入国家园林城市、中国人居环境奖、节水城市等评审考核范围，各地要加快制定完善城市生态保护与建设的法规政策。建立遥感监控平台，完善城市生态环境综合监测网络，实施动态监控和跟踪分析。加大监督、检查和执法力度，加强部门联动配合，严厉打击破坏城市生态环境的违规违法行为。

    三、增加政府投入，拓宽资金渠道

各地要进一步加大政府投入。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作模式、依法合规投资产业投资基金等模式参与污水、垃圾等市政环境基础设施的建设和运营，逐步建立与城市社会经济发展水平相适应的多元化投入机制。深化资源型产品价格和税费改革，开展排污权、碳汇交易等试点工作，探索并完善市场化机制。加强风景名胜区等重要区域的生态补偿力度，建立资源保护费等保障机制，实行自然资源有偿使用。

    四、加大科技支撑，强化示范推广

加大城市生态保护与建设科技研发力度，针对城市生态保护与建设中的突出问题、难点问题，组织开展基础理论研究和科技攻关。积极研究制定符合本地实际和特色的地方性标准，完善城市生态保护和建设标准规范体系。加强新技术、新材料、新工艺的研发推广，增强科技成果转化能力。开展各类示范试点工作，加强国际交流与合作，引进和推广国外先进技术。

    五、倡导绿色生活，鼓励公众参与

广泛开展绿色生活宣传教育，推动城市居民在衣、食、住、行、游等方面向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变。积极引导低碳消费，大力推广绿色出行、再生水利用和垃圾分类，倡导绿色休闲模式。积极搭建公众参与平台，完善公众参与与社会监督机制，拓展企业、公众等利益相关方参与决策的渠道，加强社会对政府、企业履行城市生态环境保护责任的监督。

附件1

《全国城市生态保护与建设规划（2015-2020年）》

编制说明

按照《国家发改委关于做好〈全国生态保护与建设规划〉落实工作的通知》（发改农经[2014]1528号）要求，住房城乡建设部会同环境保护部等部门，编制了《全国城市生态保护与建设规划（2015-2020年）》（以下简称《规划》）。现将有关情况说明如下：

    一、编制背景及过程

（一）编制背景。

我国当前正处在城镇化、工业化快速发展时期，城市生态环境保护面临巨大压力，各地不同程度存在生态空间不足、布局不尽合理，大气、水、土壤等环境污染严重，资源能源瓶颈约束凸显等诸多问题，城市生态保护建设与城市规模增长不相适应。

把握新型城镇化发展的历史性机遇，加快城市生态保护建设是贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，贯彻中央城市工作会议部署的重要举措，是全面深化改革、转变城市建设方式、提高发展效益的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的基础保障。

（二）编制过程。

2014年，国家发展改革委员会联合住房城乡建设部等12个部门印发《全国生态保护与建设规划（2013-2020年）》，按照发改农经[2014]1528号文件要求，为落实该规划中“建设和改善城市生态系统”的任务，住房城乡建设部会同环境保护部进行编制《规划》。

    住房城乡建设部城市建司牵头，成立由来自中国城市规划设计院、中国城市建设研究院、环境保护部环境规划院、北京林业大学、上海交通大学等十余家高等院校、科研院所的数十位专家和技术人员组成的《规划》编制组。2014年9 -12月，编制组确定城市生态系统现状和面临形势、城市生态保护与建设指标体系、城市绿地生态效益提升策略等10个研究专题，并在在全国范围内开展函调和实地调研，形成调研报告。2014年10月、12月先后两次召开专家讨论和技术交流会议，初步确定了规划的范围、定位、目标和重点建设任务等。2015年1月，编制组各参编单位提交《全国城市生态系统现状和面临形势》《城市生态保护与建设指标体系研究》《城市绿地生态效益提升策略研究》等10个研究专题成果。2015年6月，在上述工作基础上形成《规划》（初稿）。2015年6-8月，编制组与有关部门就《规划》（初稿）主要内容进行了沟通对接，形成《规划》（征求意见稿）。2015年8-10月，将征求意见稿印发各省、区、市行业主管部门、各城市以及有关专家，广泛征求意见并修改完善。2016年1月组织住房城乡建设部风景园林专家进行专题论证，并根据专家论证意见再次修改完善。2016年5-7月将征求意见稿送环境保护部等相关部门征求意见。结合各方意见，再次修改完善，形成《规划》（送审稿）。

    二、规划的主要内容

规划除前言外，主要包括四章，第一章是城市生态保护与建设面临的形势，第二章是指导思想、基本原则和规划目标，第三章是主要任务和重点工程，第四章是政策与保障措施。

（一）城市生态保护与建设面临的形势。

本章分析了我国城市生态保护和建设取得的主要成效和存在的突出问题。

主要成效包括3个方面：城市园林绿化水平不断提升，人居环境得到较大改善；城市环境污染治理力度不断加大，环境设施建设取得一定成效；城市生态保护和建设的规划管控机制逐步建立，生态文明理念和生态技术广泛应用。

突出问题包括4个方面：生态空间侵占严重，生态功能退化；园林绿地总量不足、分布不均，地区差异较大；城市环境污染形势严峻，环境质量有待改善；城市生态保护和建设能力不足，管理体制机制有待完善。

（二）指导思想、基本原则与规划目标。

本章明确了我国城市生态保护和建设的指导思想、基本原则、规划目标和指标。

指导思想是：以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央城市工作会议精神为指导，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，保护和优化城市生态空间格局，加大城市生态修复力度，扩大生态空间总量，提升城市生态功能，创造优良人居环境，构建“山青、水净、天蓝、地绿、城美、人和”的美丽家园。

基本原则是：科学规划、统筹协调；保护优先、综合治理；突出重点，注重实效；创新机制，强化监管。

规划目标是：到2020年，生态空间格局持续优化，人居环境明显改善，生物多样性保护更加完整，城市环境安全有效保障，资源能源利用效率显著提高，保障工作协同推进。在总体目标下，分别从生态空间格局、人居环境、生物多样性、城市环境安全、资源能源利用、综合支撑保障等6个方面提出了30个具体指标。其中考核性指标16个，引导性指标14个。

（三）主要任务与重点工程。

本章从以下8个方面提出了我国今后一段时期城市生态保护和建设工作的主要任务和重点工程：

（1）城市生态空间保护与管控。工作目标是：到2020年，全国地级及以上城市编制完成城市规划区自然生态资源调查与评价报告；地级及以上城市编制完成城市生态保护与建设规划；设市城市颁布蓝线、绿线管理实施细则，完成城市绿线、蓝线的划定；各省、自治区编制完成省域城乡绿道网络规划，地级及以上城市完成市域绿道规划。

重点工程是：全国城市生态空间信息监管平台建设、重点城市群区域生态保护与建设工程、城乡绿道网络规划建设工程。

（2）城市生态园林建设与生态修复。工作目标是：到2020年，地级及以上城市绿地系统规划编制覆盖率达到100%；地级及以上城市每年完成生态绿化推广工程1处，每年完成老旧街区、小区或老旧公园增绿提质工程1处，完成城市生态修复示范工程1处。指导一批城市创建国家生态园林城市。

重点工程是：城市生态绿化推广工程、老旧街区（小区）和老旧公园增绿提质工程、城市生态修复工程。

（3）城市生物多样性保护。工作目标是：到2020年，设市城市编制城市生物多样性保护规划，建立城市生物多样性保护、监测信息系统。地级及以上城市至少拥有1个40公顷以上科普植物园；建立不少于1处大中型城市生物栖息地保护和建设示范地，面积不少于5公顷；建立不少于3处

乡土野生植物群落恢复和生境重建示范地，每处不少于2公顷；古树名木及古树名木后备资源（树龄≥50年的树木）调查、建档立案、挂牌和保护实施完成率达到100%。

重点工程是：城市生物栖息地保护网络建设工程、生物多样性保护科研宣教工程。

（4）城市污染治理与环境基础设施建设。工作目标是：到2020年，细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度下降平均18%，二氧化硫、氮氧化物、VOCs排放降低率达到国家相关考核管理要求；全国地级及以上城市完成老城区的雨污管网改造，污水处理厂出水达到国家新的环保排放要求或地表水Ⅳ类标准；直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）生活垃圾无害化处理率达到100%，其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上（新疆、西藏除外）；设市城市生活垃圾无害化处理率全部达标，指导一批城市创建国家生态文明建设示范区和国家环保模范城市。

重点工程是：城市大气环境综合整治工程、区域大气污染联防联控建管工程、城市水污染防治设施建设工程、城市生活垃圾处理设施建设工程、城市固体废物综合利用工程。

（5）海绵城市建设。工作目标是：到2020年，城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。

重点工程是：海绵城市建设工程。

（6）城市资源能源节约与循环利用。工作目标是：到2020年，淘汰所有10蒸吨以下小锅炉，单位GDP能耗比2010年降低30%。

重点工程是：城市节水工程、城市节能减排工程。

（7）绿色建筑和绿色交通推广。工作目标是：到2020年，各地级及以上城市完成绿色生态城区1处，面积不少于2平方公里。到2020年，各地级及以上城市每年建设完成不少于1处绿色建筑技术集成应用样板工程、不少于1处绿色建筑改造样板工程。

重点工程是：绿色建筑和绿色生态城区建设工程、绿色交通体系建设工程。

（8）风景名胜区生态保护。工作目标是：到2020年，国家级风景名胜区总体规划编制覆盖率达到100%。

重点工程是：风景名胜区生态保育工程。

（四）政策与保障措施。

为确保《规划》各项目标顺利实现，各项建设任务和重点工程有序实施。《规划》从组织领导、法规政策、资金支持、科技支撑、公众参与等方面提出了政策与保障措施。具体是：加强组织领导，落实考核机制；健全法规政策，完善监管评估；增加政府投入，拓宽资金渠道；加大科技支撑，强化示范推广；倡导绿色生活，鼓励公众参与。同时，要求城市城乡规划主管部门会同有关部门组织编制城市生态保护与建设规划和年度工作计划，建立部门联动、协同配合、分工合作、责任共担的工作机制。

    三、需要说明的问题

（一）关于规划对象及定位。

参照《全国生态保护与建设规划（2013-2020年）》将主要内容界定为“以自然生态资源为对象开展的保护与建设”的要求，《规划》以保护城市自然生态资源和加强保障城市生态安全的基础设施建设为重点，开展保护和建设工作。城市自然生态要素包括绿地、水系、空气、土壤、动物、植物等，是城市复合生态系统存在和发展的基本条件，决定了城市发展的空间格局和承载能力。

《规划》是当前和今后一个时期全国城市生态保护与建设的行动纲领。规划范围为全国除港澳台地区以外31个省（自治区、直辖市），规划期限为2015年至2020年。

（二）关于规划指标

《规划》以26类国内外政策性指标体系为参考，城市生态保护与建设为导向，遵从指标体系的基本原则，构建了3级6大类、30项的指标集。

一级指标中，从城市生态保护与建设需求出发，将其分为生态空间建设、人居环境质量、生物多样性保护、城市环境安全、资源能源利用和综合保障支撑六大方面。

二级指标中，针对六大方面的建设需求细化具体的小类指标，共30个：（1）生态空间建设主要考虑对绿地和水系等自然生态要素的数量、空间分布等有效保护和建设，选取相关指标；（2）人居环境质量从城市生态环境相关的城市绿地建设、黑臭水体治理、污染土地安全利用等出发，选取能够体现健康生活环境的指标；（3）生物多样性保护体现在物种多样性方面，保障动植物物种数量要求；（4）城市生态安全从雨洪管理、垃圾处理、城市水源地水质达标、声环境质量监测等方面选取指标；（5）资源能源利用从城市建设的节能、减排方面选取指标，包括建筑、水体、交通和能源利用等；（6）综合保障支撑是为保障城市生态保护与建设健康有序运行而制定。

三级指标，将具体的小类指标分为考核指标和引导指标。考核指标是为保障城市生态系统的基本功能，各城市需要达到的基本指标；引导指标是对城市生态系统完善和优化的指标，以引导为主。

（三）关于征求意见及采纳情况。

对有关部门和专家提出的意见，多数已采纳或基本采纳。对未采纳的，已与有关部门作了进一步沟通和解释，取得了一致的意见。

附件2

《全国城市生态保护与建设规划（2015-2020年）》指标说明及计算方法

[1]数据来源：根据《全国城市建设统计年鉴》历年数据整理

[2]数据来源：根据《全国城市建设统计年鉴》历年数据整理

[3]数据来源：调研数据

[4]数据由环境保护部提供